Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1224/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1224/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...][...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...][...] Sp. z o.o. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Nr [...][...]

3 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z

4 dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.

5 U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 144

6 K.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity:

7 Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) zwanej dalej Prawo budowlane po zapoznaniu się z

8 zażaleniem wniesionym przez [...][...] Sp. z o.o. na postanowienie

9 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z

10 dnia [...] lutego 2012 r., nakładające na inwestora K. K. obowiązek

11 przedłożenia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych zrealizowanych w

12 związku z remontem dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie

13 nieruchomości przy ul. D. w W. oraz zgodności przedmiotowych

14 robót z obowiązującymi przepisami - umorzył postępowanie zażaleniowe.

15 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w

16 uzasadnieniu, że [...][...] Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w tym

17 postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadzone ono było w oparciu o przepis art.

18 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

19 Organ wskazał, że przepis powołanego art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego

20 stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości

21 co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia

22 na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego

23 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub

24 ekspertyz. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie

25 art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu

26 budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego przy czym przywołał wyrok

27 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.11.2006r. sygn. akt II ISK 1407/05.

28 Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

29 Budowlanego zostało zaskarżone przez spółkę [...][...], która swój interes

30 prawny wywodzi z prawa współwłasności nieruchomości.

31 Zaskarżonej decyzji zarzuca:

32 1/ prawa materialnego - art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa

33 budowlanego przez jego błędną wykładnię, w taki sposób, że przyjęto, iż skarżący nie

34 posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym,

35 2/ art. 7, 10 § 1, 61 § 4 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności

36 sprawy oraz faktów wskazanych przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie

37 PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakładające na inwestora K.

38 K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych

39 zrealizowanych w związku z remontem dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na

40 terenie nieruchomości przy ul. D. w W.

41 Uzasadniając skargę strona wskazała, że nie wyraziła zgody na prowadzenie

42 robót budowlanych przez współwłaściciela nieruchomości. Wskazała ,że w myśl art.

43 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93) do

44 rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres

45 zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody

46 jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac

47 budowlanych uznać należy za niespełnienie wymogu art. 32 prawa budowlanego, w

48 postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele

49 budowlane. Ponadto w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca

50 1990 r., sygn. akt: IV SA 33/90 Roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę

51 stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym.

52 Ponadto strona skarżąca wskazała, że w postępowaniu prowadzonym na

53 podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawo budowlane, organ może nakładać

54 obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na uczestników

55 procesu budowlanego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Osoby te są

56 więc uznane z mocy samego prawa za posiadające interes prawny uzasadniający ich

57 udział w charakterze stron, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30

58 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 667/2010). Ponadto w powołanym wyroku sąd I

59 instancji uznał, że postanowienie oparte na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane

60 ma charakter dowodowy i jest wydawane bądź to w ramach toczącego się już

61 postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane bądź też w toku

62 postępowania wstępnego zmierzającego do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia

63 okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w trybie przepisów tej ustawy.

64 W pierwszym przypadku interes prawny w kwestionowaniu zarówno treści takiego

65 postanowienia, jak i potrzeby jego wydania mają strony toczącego się postępowania, o

66 ile zaliczają się do kategorii podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 1 Prawa

67 budowlanego. Natomiast w przypadku, gdy postanowienie to jest wydawane w toku

68 postępowania wstępnego interes prawny będzie miał wyłącznie adresat wydanego

69 postanowienia. Zdaniem strony skarżącej okoliczności sprawy wskazują, że przed

70 wydaniem przez PINB postanowienia opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawo

71 budowlane zostało już wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót

72 budowlanych wykonanych w związku z remontem dachu budynku mieszkalnego

73 usytuowanego przy ul. D. w W.

74 Powyższe ustalenia, zdaniem strony wskazują, że organ nadzoru budowlanego

75 błędnie pozbawił spółkę statusu strony w toczącym postępowaniu.

76 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru

77 Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o

78 oddalenie skargi.

79 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

80 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju

81 sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne

82 sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z

83 prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz

84 trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia

85 przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w

86 przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

87 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego

88 skarga została uwzględniona.

89 Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie organu II

90 instancji umarzające postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w

91 związku z art. 144 kpa.

92 Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowo-administracyjnego

93 ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu

94 art. 28 kpa winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego ( vide wyrok

95 wskazany prze organ zażaleniowy czy wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r, IOSK

96 882/10).

97 Ustawodawca, w art. 81 c Prawa budowlanego, przyznał organom administracji

98 architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników

99 procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego

100 udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem

101 robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i

102 użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego

103 przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W

104 razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub

105 wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego

106 organ, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, może nałożyć na inwestora,

107 właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich

108 ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Osoby te są więc uznane z

109 mocy samego prawa za posiadające interes prawny uzasadniający ich udział w

110 charakterze stron.

111 Kontrolując legalność postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego

112 Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu drugiej instancji nie może zostać

113 zaakceptowane, nie można bowiem generalnie stwierdzić, że w żadnym przypadku,

114 poza adresatem obowiązku, inne podmioty nie są uprawnione do kwestionowania

115 postanowienia wydanego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

116 Biorąc pod uwagę, że spółka z o.o. [...] [...] jest współwłaścicielem

117 części wspólnych nieruchomości gruntowej, które znajdują się pod budynkiem

118 garażowym położonym przy ul. D. w W. należącym do spółki i

119 K. K. należy uznać, że w związku z tym przysługuje jej przymiot

120 strony, jako współwłaściciela.

121 Zgodzić się należy ze skarżącą spółką co do tego, że może być stroną

122 postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c Prawa budowlanego.

123 Nie można nawet wykluczyć, że co do zasady, także na wszystkich współwłaścicieli

124 można nakładać obowiązki na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Podkreślić przy

125 tym należy, że postanowienie wydawane na tej podstawie prawnej ma charakter

126 dowodowy i służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby jakiegoś już

127 prowadzonego postępowania lub też materiału weryfikującego potrzebę wszczęcia

128 postępowania, na przykład w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektu

129 budowlanego.

130 Wychodząc z takiego założenia, stwierdzić należy, że strony postępowania nie

131 można utożsamiać z adresatem rozstrzygnięcia. W wielu przypadkach adresatem

132 rozstrzygnięcia organu administracji może być wyłącznie określony podmiot (np.

133 inwestor), nie oznacza to wszak, że tylko on jest stroną postępowania, o tym przymiocie

134 decyduje przesłanka interesu prawnego lub przepisy prawa materialnego wyznaczające

135 krąg stron określonego postępowania (np. w sprawie pozwolenia na budowę).

136 W obowiązującym prawie można znaleźć przypadki przepisów, które regulując

137 kwestię środków zaskarżenia jakiegoś rozstrzygnięcia, limitują krąg podmiotów

138 uprawnionych do ich wniesienia. Jako przykład można wskazać chociażby przepis art.

139 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który ogranicza krąg stron w postępowaniu dot.

140 pozwolenia na użytkowanie wyłączenie do osoby inwestora, , pozbawiając takiej

141 możliwości innym osobom. Takiego ograniczenia nie zawiera jednak przepis art. 81 c

142 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do

143 wniesienia zażalenia jest wyznaczany przez ustalony przez organ krąg stron

144 postępowania.

145 W zależności zatem od okoliczności danego przypadku, różny może być krąg

146 stron prowadzonego przez organ postępowania. Wyznacza go charakter tego

147 postępowania (kontrolne lub o charakterze merytorycznym) oraz przedmiot. Skoro

148 postanowienie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wydawane jest w toku innego

149 prowadzonego postępowania, to nie znajduje uzasadnienia ograniczenie podmiotów

150 uprawnionych do udziału w nim tylko do adresatów postanowienia, jak wyżej wskazano,

151 ograniczenia takiego nie uzasadnia zamknięty krąg adresatów obowiązku. Osoby

152 biorące udział w charakterze stron w jakimś postępowaniu prowadzonym w oparciu o

153 przepisy prawa budowlanego, w razie wydania przez organ postanowienia na

154 podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zachowują swój status i mają prawo

155 wnieść zażalenie, skoro ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów do tego uprawnionych.

156 Strony postępowania zachowują swój status procesowy przez całe postępowanie. W

157 szczególności nie można zaakceptować praktyki, która pozwalałaby prowadzić

158 organom postępowanie dowodowe poza udziałem stron postępowania. Wydane na

159 podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie ma charakter dowodowy.

160 Reżim prowadzenia postępowania dowodowego regulują w szczególności przepisy

161 kodeksu postępowania administracyjnego, które gwarantują stronom postępowania

162 prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.).

163 Podkreślić więc należy, ze postanowienie wydane na podstawie art. 81 c Prawa

164 budowlanego ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w

165 ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim

166 przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r.

167 sygn. akt II OSK 1192/05, Lex nr 289261). Szczególnym przypadkiem może być

168 postępowanie wstępne zmierzające do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia

169 okoliczności uzasadniających wszczęcie określonego postępowania w trybie przepisów

170 Prawa budowlanego, jednak i w tym przypadku stronami postępowania

171 administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego

172 mogą być uczestnicy procesu budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu

173 budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05)

174 legitymujący się interesem prawnym.

175 Biorąc powyższe pod uwagę, przyjęcie w tej sprawie przez organ odwoławczy

176 poglądu, że strona skarżąca będąca współwłaścicielem nieruchomości nie legitymuje

177 się prawem do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2

178 Prawa budowlanego z 1994r, należało uznać za naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 3

179 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art.28 kpa i art.81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane z

180 1994r. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

181 Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30

182 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr

183 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Na

184 podstawie art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego

185 postanowienia. Rozstrzygniecie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200

186 przywołanej wyżej ustawy.