Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1223/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1223/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...][...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...][...]Sp. z o.o. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Nr [...] [...]

3 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z

4 dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.

5 U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 144

6 K.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity:

7 Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) zwanej dalej Prawo budowlane po zapoznaniu się z

8 zażaleniem wniesionym przez [...][...] Sp. z o.o. na postanowienie

9 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z

10 dnia [...] marca 2012 r., nakładające na inwestora K. K. obowiązek

11 przedłożenia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych zrealizowanych w

12 związku z remontem budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości

13 przy ul. D. w W. oraz zgodności przedmiotowych robót z

14 obowiązującymi przepisami - umorzył postępowanie zażaleniowe.

15 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w

16 uzasadnieniu, że [...][...] Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w tym

17 postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadzone ono było w oparciu o przepis art.

18 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

19 Organ wskazał, że przepis powołanego art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego

20 stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości

21 co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia

22 na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego

23 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub

24 ekspertyz. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie

25 art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu

26 budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego przy czym przywołał wyrok

27 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.11.2006r. sygn. akt II ISK 1407/05.

28 Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

29 Budowlanego zostało zaskarżone przez spółkę [...][...], która swój interes

30 prawny wywodzi z prawa współwłasności nieruchomości.

31 Zaskarżonej decyzji zarzuca:

32 1/ prawa materialnego - art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa

33 budowlanego przez jego błędną wykładnię, w taki sposób, że przyjęto, iż skarżący nie

34 posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym,

35 2/ art. 7, 10 § 1, 61 § 4 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności

36 VII SA/WA 1223/12

37 sprawy oraz faktów wskazanych przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie

38 PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakładające na inwestora K.

39 K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych

40 zrealizowanych w związku z remontem budynku garażowego usytuowanego na terenie

41 nieruchomości przy ul. D. w W.

42 Uzasadniając skargę strona wskazała, że nie wyraziła zgody na prowadzenie

43 robót budowlanych przez współwłaściciela nieruchomości. Wskazała ,że w myśl art.

44 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93) do

45 rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres

46 zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody

47 jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac

48 budowlanych uznać należy za niespełnienie wymogu art. 32 prawa budowlanego, w

49 postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele

50 budowlane. Ponadto w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca

51 1990 r., sygn. akt: IV SA 33/90 Roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę

52 stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym.

53 Ponadto strona skarżąca wskazała, że w postępowaniu prowadzonym na

54 podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawo budowlane, organ może nakładać

55 obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na uczestników

56 procesu budowlanego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Osoby te są

57 więc uznane z mocy samego prawa za posiadające interes prawny uzasadniający ich

58 udział w charakterze stron. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30

59 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 667/2010). Ponadto w powołanym wyroku sąd I

60 instancji uznał, że postanowienie oparte na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane

61 ma charakter dowodowy i jest wydawane bądź to w ramach toczącego się już

62 postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane bądź też w toku

63 postępowania wstępnego zmierzającego do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia

64 okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w trybie przepisów tej ustawy.

65 W pierwszym przypadku interes prawny w kwestionowaniu zarówno treści takiego

66 postanowienia, jak i potrzeby jego wydania mają strony toczącego się postępowania, o

67 ile zaliczają się do kategorii podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 1 Prawa

68 budowlanego. Natomiast w przypadku, gdy postanowienie to jest wydawane w toku

69 postępowania wstępnego interes prawny będzie miał wyłącznie adresat wydanego

70 postanowienia. Zdaniem strony skarżącej okoliczności sprawy wskazują, że przed

71 wydaniem przez PINB postanowienia opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawo

72 VII SA/WA 1223/12

73 budowlane zostało już wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót

74 budowlanych wykonanych w związku z remontem garażu usytuowanego przy ul.

75 D. w W.

76 Powyższe ustalenia, zdaniem strony wskazują, że organ nadzoru budowlanego

77 błędnie pozbawił spółkę statusu strony w toczącym postępowaniu.

78 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru

79 Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o

80 oddalenie skargi.

81 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

82 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju

83 sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne

84 sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z

85 prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz

86 trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia

87 przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w

88 przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

89 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego

90 skarga została uwzględniona.

91 Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie organu II

92 instancji umarzające postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w

93 związku z art. 144 kpa.

94 Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowo-administracyjnego

95 ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu

96 art. 28 kpa winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego ( vide wyrok

97 wskazany prze organ zażaleniowy czy wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r, IOSK

98 882/10).

99 Ustawodawca, w art. 81 c Prawa budowlanego, przyznał organom administracji

100 architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników

101 procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego

102 udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem

103 robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i

104 użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego

105 przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W

106 razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub

107 wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego

108 organ, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, może nałożyć na inwestora,

109 właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich

110 ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Osoby te są więc uznane z

111 mocy samego prawa za posiadające interes prawny uzasadniający ich udział w

112 charakterze stron.

113 Kontrolując legalność postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego

114 Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu drugiej instancji nie może zostać

115 zaakceptowane, nie można bowiem generalnie stwierdzić, że w żadnym przypadku,

116 poza adresatem obowiązku, inne podmioty nie są uprawnione do kwestionowania

117 postanowienia wydanego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

118 Biorąc pod uwagę, że spółka z o.o. [...][...] jest współwłaścicielem

119 części wspólnych nieruchomości gruntowej, które znajdują się pod budynkiem

120 garażowym położonym przy ul. D. w W. należącym do spółki i

121 K. K. należy uznać, że w związku z tym przysługuje jej przymiot

122 strony, jako współwłaściciela.

123 Zgodzić się należy ze skarżącą spółką co do tego, że może być stroną

124 postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c Prawa budowlanego.

125 Nie można nawet wykluczyć, że co do zasady, także na wszystkich współwłaścicieli

126 można nakładać obowiązki na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Podkreślić przy

127 tym należy, że postanowienie wydawane na tej podstawie prawnej ma charakter

128 dowodowy i służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby jakiegoś już

129 prowadzonego postępowania lub też materiału weryfikującego potrzebę wszczęcia

130 postępowania, na przykład w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektu

131 budowlanego.

132 Wychodząc z takiego założenia, stwierdzić należy, że strony postępowania nie

133 można utożsamiać z adresatem rozstrzygnięcia. W wielu przypadkach adresatem

134 rozstrzygnięcia organu administracji może być wyłącznie określony podmiot (np.

135 inwestor), nie oznacza to wszak, że tylko on jest stroną postępowania, o tym przymiocie

136 decyduje przesłanka interesu prawnego lub przepisy prawa materialnego wyznaczające

137 krąg stron określonego postępowania (np. w sprawie pozwolenia na budowę).

138 W obowiązującym prawie można znaleźć przypadki przepisów, które regulując

139 kwestię środków zaskarżenia jakiegoś rozstrzygnięcia, limitują krąg podmiotów

140 uprawnionych do ich wniesienia. Jako przykład można wskazać chociażby przepis art.

141 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który ogranicza krąg stron w postępowaniu dot.

142 pozwolenia na użytkowanie wyłączenie do osoby inwestora, pozbawiając takiej

143 możliwości innym osobom. Takiego ograniczenia nie zawiera jednak przepis art. 81 c

144 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do

145 wniesienia zażalenia jest wyznaczany przez ustalony przez organ krąg stron

146 postępowania.

147 W zależności zatem od okoliczności danego przypadku, różny może być krąg

148 stron prowadzonego przez organ postępowania. Wyznacza go charakter tego

149 postępowania (kontrolne lub o charakterze merytorycznym) oraz przedmiot. Skoro

150 postanowienie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wydawane jest w toku innego

151 prowadzonego postępowania, to nie znajduje uzasadnienia ograniczenie podmiotów

152 uprawnionych do udziału w nim tylko do adresatów postanowienia, jak wyżej wskazano,

153 ograniczenia takiego nie uzasadnia zamknięty krąg adresatów obowiązku. Osoby

154 biorące udział w charakterze stron w jakimś postępowaniu prowadzonym w oparciu o

155 przepisy prawa budowlanego, w razie wydania przez organ postanowienia na

156 podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zachowują swój status i mają prawo

157 wnieść zażalenie, skoro ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów do tego uprawnionych.

158 Strony postępowania zachowują swój status procesowy przez całe postępowanie. W

159 szczególności nie można zaakceptować praktyki, która pozwalałaby prowadzić

160 organom postępowanie dowodowe poza udziałem stron postępowania. Wydane na

161 podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie ma charakter dowodowy.

162 Reżim prowadzenia postępowania dowodowego regulują w szczególności przepisy

163 kodeksu postępowania administracyjnego, które gwarantują stronom postępowania

164 prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.).

165 Podkreślić więc należy, ze postanowienie wydane na podstawie art. 81 c Prawa

166 budowlanego ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w

167 ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim

168 przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r.

169 sygn. akt II OSK 1192/05, Lex nr 289261). Szczególnym przypadkiem może być

170 postępowanie wstępne zmierzające do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia

171 okoliczności uzasadniających wszczęcie określonego postępowania w trybie przepisów

172 Prawa budowlanego, jednak i w tym przypadku stronami postępowania

173 administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego

174 mogą być uczestnicy procesu budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu

175 budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05)

176 legitymujący się interesem prawnym.

177 Biorąc powyższe pod uwagę, przyjęcie w tej sprawie przez organ odwoławczy

178 poglądu, że strona skarżąca będąca współwłaścicielem nieruchomości nie legitymuje

179 się prawem do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2

180 Prawa budowlanego z 1994r, należało uznać za naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 3

181 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art.28 kpa i art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane z

182 1994r. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

183 Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30

184 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr

185 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Na

186 podstawie art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego

187 postanowienia. Rozstrzygniecie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200

188 przywołanej wyżej ustawy.