Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., VII SA/Wa 1162/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., VII SA/Wa 1162/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi "H" Z. R. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska budynku biurowo-handlowo-usługowego, położonego przy ul. P. w W..

3 W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 2 czerwca 2008 r. do organu wpłynął wniosek Prokuratury Okręgowej o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, w celu stwierdzenia czy ww. budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia.

4 PINB dla [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W związku ze złożonym przez Prokuraturę Okręgową odwołaniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 756/09, uchylił decyzję WINB Nr [...]. W następstwie powyższego, WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił w całości decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

5 PINB dla [...], wykonując dyspozycje zawarte w ww. decyzji WINB, w dniu [...] grudnia 2010 r. ponownie przeprowadził czynności kontrolne w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska ww. budynku. Podczas kontroli dokonano oględzin każdej kondygnacji budynku. Stwierdzono, że budynek użytkowany jest zgodnie z założonym przeznaczeniem. Dokonano, również wglądu do książki obiektu budowlanego, sprawdzono protokoły sprawności technicznej obiektu z 2009 r. i 2010 r.,

6 1

7 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11

8 protokół kominiarski, protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej oraz protokoły elektryczne. Z ustaleń pokontrolnych wynika, że ww. budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym, ponadto jest zadbany, a zastosowane materiały wykończeniowe są wysokiej jakości.

9 Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż właściciel przedmiotowego budynku wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 61 i 62 Prawa budowlanego. Powołując się na treść z art. 66 § 1 Prawa budowlanego, PINB dla [...] stwierdził, że przeprowadzone kontrole oraz zgromadzony materiał dowodowy nie dają podstaw do wydania decyzji w trybie art. 66 ww. ustawy, a wobec faktu, iż brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, prowadzone postępowanie należy umorzyć.

10 Odwołanie od ww. decyzji złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie wziął pod uwagę wytycznych zawartych wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 756/09 i w decyzji WINB Nr [...]. W ocenie Prokuratora organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie zakwestionował stan faktyczny sprawy przedstawiony przez G. R. i W. R.; nie ustosunkował się do zarzutu, że budynek (ul. P.) został posadowiony poniżej poziomu wód gruntowych i ciągle pracuje pompa utrzymująca depresję wodną co powoduje naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian ich budynku oraz ogrodzenia.

11 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

12 W uzasadnieniu wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy stanu technicznego ww. budynku a także kwestii, czy jest on użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, a ponadto powołał się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 756/09, zgodnie, z którym przepis art. 66 Prawa budowlanego został umieszczony w rozdziale 6 ustawy dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych i nakłada on na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, z wymogami ochrony środowiska także zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektu i prawidłowego bieżącego użytkowania w taki sposób, aby nie powodował on zagrożenia dla sąsiednich nieruchomości.

13 2

14 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11

15 W dnia 14 grudnia 2010 r. pracownicy PINB dla [...] przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska ww. budynku, podczas których dokonali oględzin każdej kondygnacji budynku. Stwierdzono, że budynek użytkowany jest zgodnie z założonym przeznaczeniem. Z ustaleń protokolarnych wynika także, że budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym, ponadto jest zadbany, a zastosowane materiały wykończeniowe są wysokiej jakości.

16 Z akt sprawy wynika, że w latach 2002 - 2004 PINB dla [...] rozpatrywał już dokumenty dotyczące niekorzystnego wpływu realizowanego budynku na zabudowania posesji przy ul. [...] w W., również pod względem spełnienia warunków oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z informacji uzyskanych przez WINB problem jednak dotyczy nie tylko zacienienia posesji przy ul. [...] w W., ale także wpływu budynku biurowo-handlowo-usługowego na fundamenty budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Z uwagi na głębokie posadowienie budynku biurowo-handlowo-usługowego, naruszone zostały warunki gruntowo-wodne i stale wypompowywana jest woda z garaży podziemnych. W wyniku powyższego popękało murowane ogrodzenie posesji przy ul. [...]. Pęknięcia powstały także na ścianach budynku i w narożnikach okien. PINB [...] nie odniósł się w swoim orzeczeniu do kwestii oceny wpływu użytkowania budynku biurowo-handlowo-usługowego na bezpieczeństwo sąsiednich nieruchomości, na co wskazywała zarówno Prokuratura Okręgowa w Warszawie oraz WSA w Warszawie.

17 W ocenie WINB, by móc prawidłowo ocenić powyższe, należy wszcząć kolejne postępowanie w trybie art. 66 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego w stosunku do budynku znajdującego się na posesji przy ulicy [...]. Nie oznacza to konieczności umorzenia obecnie prowadzonego postępowania, gdyż ma ono na celu ustalenie, czy użytkowanie budynku biurowo-handlowo-usługowego, położonego przy ulicy P., niesie za sobą zagrożenie dla sąsiednich nieruchomości, czego skutkiem może być ewentualne nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

18 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. Z. R. sp. komandytowa w [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości - jako rażąco naruszającej prawo i zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 15 k.p.a.,

19 3

20 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11

21 tj. wyrażonej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji całokształtu sprawy, nie odniesienia się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie się jedynie do wskazania niektórych tylko uchybień organu I instancji; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wadliwie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewystarczające uzasadnienie decyzji, a mianowicie: oparcie się na nieznanych stronie dowodach, które nie zostały sprecyzowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, posługiwanie się niezrozumiałymi i niedookreślonymi okolicznościami i argumentami faktycznymi i prawnymi, na jakich organ oparł swoje rozstrzygnięcie, pominięcie w zaskarżonej decyzji konstytutywnych elementów, określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego; rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez nakazanie organowi I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy "wszczęcia kolejnego postępowania" a więc wykroczenia poza granice przedmiotowe ponownie rozpatrywanej "sprawy" w rozumieniu tego przepisu, co w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

22 W uzupełnieniu skargi strona skarżąca złożyła pismo z dnia 27 maja 2011 r.

23 W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

25 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

26 Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna.

27 Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w postępowaniu przed organem I instancji nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W odwołaniu Prokuratora zasadnie podniesiono, że organ I instancji w poprzedniej fazie sprawy nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego

28 4

29 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11

30 Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 756/09, w którym zobowiązano organy nadzoru budowlanego do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki z art. 66 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem konieczności zbadania zarzutów zawartych we wniosku i w odwołaniu. Zadaniem organu I instancji w powtórzonym postępowaniu było zatem przeprowadzenie wszelkich możliwych czynności dowodowych, celem wykonania ww. wyroku we wskazany sposób. Sąd w ww. wyroku zauważył też, że fakt, iż inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie tego budynku nie ma znaczenia w sprawie, gdyż chodzi o weryfikację okoliczności wynikających z art. 66 Prawa budowlanego, które mają zastosowanie do legalnie wzniesionych obiektów, ponadto organ zobowiązano do właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a.

31 Tymczasem w wydanej ponownie przez organ I instancji decyzji podano, że przeprowadzono oględziny budynku nie stwierdzając żadnych wad, wobec czego przyjęto, że właściciel wywiązuje się prawidłowo z nałożonych przez art. 61 i 62 Prawa budowlanego obowiązków. Po przytoczeniu treści art. 66 organ podsumował, że brak jest podstaw do wykonywania dalszych czynności w trybie art. 66 Prawa budowlanego, wobec czego postępowanie w sprawie umorzył.

32 Powyższa decyzja nie odpowiada ani wytycznym Sądu, ani też nie wyjaśnia istotnych okoliczności sprawy podnoszonych we wniosku i we wcześniejszych pismach procesowych, w szczególności nie wyjaśniono, czy budynek jest posadowiony w sposób wymagający ciągłej pracy pomp usuwających wodę i czy powoduje to w konsekwencji naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian i ogrodzenia sąsiedniego budynku. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii.

33 Nie można zatem skutecznie zarzucić rozstrzygnięciu organu II instancji, który zaskarżoną decyzją uchylił opisane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, naruszenia prawa, gdyż w istocie niewyjaśnienie tych okoliczności przez organ I instancji oznacza, że nie przeprowadzono kluczowych czynności dowodowych w sprawie, a zatem niezbędne było ponowienie postępowania. Uzupełnienie postępowania dowodowego we własnym zakresie lub w trybie art. 136 k.p.a. może mieć miejsce bowiem wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. W niniejszej

34 5

35 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11

36 sprawie, jak wskazano nie wyjaśniono podstawowych okoliczności dla których we wcześniejszych fazach decyzje były uchylane.

37 Dodać też trzeba, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, gdyż umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym i może mieć miejsce tylko wobec stwierdzenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe - inaczej mówiąc, że albo przedmiotu tego postępowania nigdy nie było i obecnie organ to stwierdza, albo, że w toku postępowania przedmiot ten zniknął. Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że jej przedmiotem jest rozpoznanie wniosku Prokuratora zarzucającego niezgodne z treścią art. 66 Prawa budowlanego użytkowanie budynku. Rozstrzygnięcie organu winno zatem stwierdzić, czy budynek może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo czy jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo czy powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Rozstrzygnięcie sprawy winno zatem jednoznacznie potwierdzić lub wykluczyć podane wyżej przesłanki.

38 Rację ma zatem skarżący, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewystarczające uzasadnienie decyzji, lecz wady te odnoszą się do postępowania przed organem I instancji, ze względów już wyżej opisanych, co utwierdza w przekonaniu, że zasadnie uchylona została decyzja organu I instancji. Nie doszło zatem do naruszenia, ani tez rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ani też do naruszenia zasady opisanej w art. 15 k.p.a., gdyż zarzutu tego nie można postawić prawidłowo wydanej decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a.

39 Również zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ II instancji, nie jest zasadny, gdyż opisane przez ten organ w uzasadnieniu decyzji okoliczności wynikające z akt sprawy były podstawą wątpliwości tego organu skutkującymi koniecznością ich sprawdzenia w ponownym postępowaniu wyjaśniającym.

40 Wskazać nadto należy, że ustalenia przyjęte przez organ II instancji, który kieruje sprawę do powtórnego rozpoznania, nigdy nie mają charakteru ustaleń ostatecznych, gdyż mają one podlegać weryfikacji w powtórzonym postępowaniu. Tego rodzaju ustalenia organu II instancji mają zatem znaczenie wyłącznie na tym etapie sprawy, którą kończy decyzja uchylająca i mogą być podstawą kierunku dalszych ustaleń, ale w

41 6

42 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11

43 znaczeniu dowodowym nie przesądzają sprawy. Zalecenia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Z tych powodów przyjęte przez organ II instancji ustalenia, które skarżący określa jako dowolne, nie mają istotnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1644/09 oraz z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06.

44 Z powyższych powodów nie można też było uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. przez wskazanie konieczności wszczęcia odrębnego postępowania w odniesieniu do budynku sąsiedniego, gdyż zalecenie to, po pierwsze nie oznacza, że postępowanie to będzie toczyło się w granicach obecnie rozpoznawanej sprawy, po wtóre, jak wskazano wyżej, nie wiąże organu I instancji.

45 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.

46 7