Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., VIII SAB/Wa 28/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., VIII SAB/Wa 28/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz –Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi H. P. i J. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku H. P. i J. P. z dnia [...] lipca 2016 r. o odszkodowanie za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa (przedsądowe wezwanie do zapłaty), w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2016 r.; 3. stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku opisanego w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek H. P. i J. P. o wymierzenie organowi grzywny; 5. zasądza od Starosty [...] na rzecz H. P. i J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z 8 lipca 2016 r., zatytułowanym przedsądowe wezwanie do zapłaty, H. P. i J. P. (dalej: skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwali Starostę R. (dalej: Starosta, organ) do zapłaty kwoty [...] zł, stanowiącej równowartość gruntu przejętego na rzecz Skarbu Państwa w wyniku ustalenia linii brzegowej rzeki K. w obrębie K. [...], gm. K., gdzie znajduje się ich działka nr [...] (aktualnie nr [...]).

3 Skarżący podnieśli, że własność ww. nieruchomości nabyli aktem notarialnym

4 z [...] czerwca 1988 r. Następnie decyzją z [...] lutego 2014 r. organ stwierdził przejście

5 w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] mienia w postaci śródlądowych wód płynących rzeki K. i gruntów pokrytych wodami tej rzeki, na które składają się działki w obrębie K. [...], gmina K. o numerach: [...],[...],[...] oraz [...]. Uznają za niesłuszne odebranie bez żadnej rekompensaty czy odszkodowania własności prawidłowo zakupionej nieruchomości. Dlatego wezwali organ do zapłaty równowartości części nieruchomości we wskazanej na wstępie wysokości.

6 Pismem z 18 lipca 2016 r. organ stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał wezwanie do zapłaty Marszałkowi Województwa [...] (dalej: Marszałek).

7 W piśmie z 5 września 2016 r. Marszałek stwierdził, że nie jest właściwy do rozstrzygania spraw wynikających z zawartych umów cywilnych pomiędzy osobami prywatnymi a podmiotami reprezentującymi Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami. Przepisy ustawy Prawo wodne dają Marszałkowi kompetencje tylko w sprawach odszkodowania za naturalne i trwałe zajęcie wodami płynącymi gruntów, które wcześniej tymi wodami nie były pokryte. Nie ma natomiast

8 w tej ustawie w ogóle instytucji odszkodowania w przypadku, kiedy grunt historycznie pokryty jest wodami płynącymi, tak jak w przypadku rzeki K. w przedmiotowej sprawie. Grunt taki może być własnością tylko Skarbu Państwa. Jednocześnie Marszałek wskazał, że na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

9 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest Starosta. Dlatego temu organowi przedmiotowe wezwanie do zapłaty odesłał do załatwienia.

10 Pismem z 3 listopada 2016 r. Starosta wezwał skarżących do wskazania podstawy prawnej żądania oraz sprecyzowania roszczenia. W oparciu o pozyskane dokumenty ustalił, że w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469). Wskazał, że w sytuacji zaistnienia okoliczności z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, tj. jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. W takim przypadku dotychczasowemu właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie od właściciela wody na warunkach określonych w ustawie (art. 17 ust. 2); nie stosuje się wówczas przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Starosty,

11 w sprawach o odszkodowanie na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne właściwym jest Skarb Państwa reprezentowany przez Marszałka.

12 W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. wskazał, że na tym etapie postępowania skarżący nie są zobowiązani do wskazywania podstawy prawnej dochodzonego roszczenia. Ewentualna podstawa prawna zostanie wskazana w pozwie, jeśli taki zostanie złożony w przypadku braku uwzględnienia roszczenia przez Starostę, który to de facto pozbawił skarżących własności działki. W jego ocenie roszczenie skarżących jest na tyle sprecyzowane, że nie wymaga doprecyzowania.

13 Pismem z 1 lutego 2018 r. skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność Starosty do Wojewody [...].

14 W dniu 11 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

15 w Warszawie wpłynęła skarga na bezczynność Starosty, w której skarżący wnieśli

16 o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni, nałożenie grzywny na organ oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazali, że organ nie dopełnił obowiązków określonych w art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36

17 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.), tzn. nie załatwił sprawy w terminie oraz nie poinformował o przyczynie jej niezałatwienia w terminie.

18 W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z informacji uzyskanych od Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R. wynika, że w zakresie decyzji dotyczących odszkodowań w trybie działania przepisów nieobowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 poz. 469) postępowania były prowadzone przez Departament Rolnictwa

19 i Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W..

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

21 Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

22 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje w sprawach,

23 w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej.

24 Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a.

25 W przedmiotowej sprawie skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność Starosty do Wojewody [...]. W tej sytuacji należało przyjąć, że wniesienie skargi było dopuszczalne.

26 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

27 Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

28 Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji czy innego aktu. W orzecznictwie

29 i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi zarówno wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, jak również w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań.

30 Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty,

31 a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

32 Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub

33 w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

34 Organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy w terminach,

35 o których mowa w art. 35 i art. 36 k.p.a., albo do przekazania jej właściwemu organowi lub zwrócenia sprawy wnioskodawcy w trybie art. 66 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA

36 w Warszawie z 19 marca 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 10/07, publ. Lex nr 240365).

37 Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedsądowe wezwanie do zapłaty kwoty w wysokości [...] zł wynika

38 z oszacowania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości działki nr [...], która zgodnie z aktem notarialnym umowy kupna-sprzedaży z [...] czerwca 1988 r. stała się własnością skarżących, a na podstawie decyzji Starosty z [...] stycznia 2014 r. przeszła do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W piśmie z 22 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących nadmienił, że ewentualną podstawę prawną roszczenia

39 o odszkodowanie wskaże w pozwie skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa. Sprzedał on bowiem skarżącym część gruntu, który z mocy prawa nie mógł być przedmiotem sprzedaży. Ponieważ Marszałek nie widzi podstaw do zapłaty odszkodowania, to właściwym organem, zdaniem skarżących, jest Starosta, który de facto pozbawił skarżących własności przedmiotowej działki.

40 Z przebiegu dotychczasowego postępowania wynika również, że w ocenie Starosty nie jest on właściwy do rozpoznania tej sprawy w trybie przepisów postępowania administracyjnego, chociaż w piśmie z 3 listopada 2016 r. ustalił, że

41 w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jak wynika z treści art. 188 ustawy Prawo wodne (sprzed nowelizacji),

42 w zakresie naprawy szkód, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy (będącym podstawą prawną decyzji Starosty z [...] stycznia 2014 r.), stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

43 W związku z powyższym, zdaniem Sądu, po ustaleniu, że nie stosuje się w tej sprawie przepisów prawa administracyjnego, a art. 188 ustawy Prawo wodne wskazuje na odpowiednie stosowanie przepisów prawa cywilnego, Starosta powinien rozważyć zastosowanie przepisu art. 66 § 3 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

44 Brak merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ewentualnie postanowienia

45 o zwrocie podania skarżących w trybie art. 66 § 3 k.p.a., powoduje, że Starosta pozostaje w bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na przedsądowe wezwanie do zapłaty. Dlatego Sąd uwzględnił skargę skarżących na bezczynność organu, zobowiązując Starostę, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania w formie procesowej ich pisma z 8 lipca 2018 r. (punkt 1 i 2 wyroku).

46 Jednocześnie Sąd stwierdza, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan,

47 w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 12188894).

48 Sąd w okolicznościach tej sprawy nie uznał naruszenia przepisów art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. przez organ za rażące, mając na uwadze specyfikę podania skarżących, wynikającą z trudności w ustaleniu organu właściwego do jego rozpoznania w trybie administracyjnym, jak również brak współpracy z organem samych skarżących, działających przez profesjonalnego pełnomocnika, w zakresie precyzyjnego wskazania podstawy prawnej żądania oraz sprecyzowania roszczenia. Dlatego Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku).

49 Sąd oddalił również wniosek skarżących o nałożenie grzywny na organ w trybie art. 149 § 2 k.p.a., mając na uwadze fakultatywny charakter tego orzeczenia (punkt 4 wyroku).

50 O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku).