Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., VIII SA/Wa 482/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., VIII SA/Wa 482/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej: "skarżąca") od części (punktu 5) decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] dotyczącej odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, w niedziele i święta - orzekło o uchyleniu zaskarżonej część decyzji, to jest rozstrzygnięcia zawartego w punkcie piątym i w tej części umorzyło postępowanie organu I instancji.

3 Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z [...] lutego 2016 r. Burmistrz Miasta P. przyznał skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych w zakresie: pomoc

4 w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieka higieniczna wg załącznika do niniejszej decyzji, w okresie od dnia 1.03.2016 r. do 31.08.2016 r. przez 5 dni roboczych w tygodniu (tj. od poniedziałku do piątku) po 3 godziny dziennie. Postanowiono jednocześnie, że usługi będą świadczone w miejscu zamieszkania, za odpłatnością

5 w wysokości 45% kosztu jednej godziny usług ([...] zł), w wysokości [...] zł za jedną godzinę. W punkcie 5 odmówiono natomiast przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, w niedziele i święta.

6 Uzasadniając w tym zakresie swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że skarżąca ma dwoje dorosłych dzieci mogących zapewnić jej pomoc. Nadto w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2016 r. ustalono, że

7 w dni wolne od pracy opiekunki, tj. soboty, niedziele i święta skarżąca ma opiekę. Organ zwrócił także uwagę, że pomoc społeczna nie może wyręczać bliskich w całości z istniejącego obowiązku alimentacyjnego. Zauważył także, iż wcześniejszą decyzją znak: [...] również odmówiono przyznania usług w dni wolne od pracy i Kolegium utrzymało w mocy tą decyzję.

8 W odwołaniu w części dotyczącej pkt 5 odmawiającej przyznania pomocy

9 w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, w niedziele i święta, skarżąca podniosła, iż mimo jej wielokrotnych próśb MOPS nadal odmawia jej pomocy w dni ustawowo wolne od pracy. W uzasadnieniu tej decyzji kolejny raz wskazano, że jest ona matką dwojga dorosłych dzieci i one mogą jej tę pomoc zapewnić. Poinformowała, że dzieci świadczą jej wszechstronną pomoc zarówno finansową jak i usługowo-pielęgnacyjną w czasie i w formie, do której nawet żaden sąd nie zobowiązałby ich

10 w postępowaniu alimentacyjnym. Zwróciła uwagę, że z ustawy o pomocy społecznej

11 i Kodeksu rodzinnego wynika, że obowiązek alimentacyjny powinien być wykonywany

12 w zakresie możliwości osób zobowiązanych, natomiast ustawa o pomocy społecznej zobowiązuje MOPS do zapewnienia usług opiekuńczych w formie, zakresie i czasie niezbędnym w odniesieniu do każdego podopiecznego. Jej stan zdrowia wymaga sprawowania nad nią opieki i wszechstronnej pomocy przez całą dobę, poza

13 3 godzinami opieki zapewnionej przez MOPS. Skarżąca zwróciła się też o włączenie do niniejszej sprawy jej odwołania z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie [...] i wyroku WSA wydanego w sprawie VIII SA/Wa 587/15.

14 Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu odwoławczym jest kwestia objęta punktem 5 decyzji organu I instancji, gdyż ta część decyzji została zaskarżona odwołaniem. Niezaskarżona część decyzji stała się więc ostateczna.

15 Kolegium wskazało, iż w obrocie prawnym funkcjonuje bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. w soboty, w niedziele i święta. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. toczyło się na wniosek skarżącej zgłoszony telefonicznie [...] grudnia 2015 r. potwierdzony w trakcie wywiadu w dniu [...] grudnia 2015 r., natomiast postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją (pkt 5) wszczęte zostało wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. Jednakże w okresie pomiędzy pierwszym a drugim wnioskiem, jak również okresem wydania rozstrzygnięć wszczętych obydwoma wnioskami, ani też rozpatrywania sprawy obecnie przez Kolegium, nie zaistniały żadne nowe okoliczności w sytuacji skarżącej. Jest ona nadal objęta pomocą w formie z usług opiekuńczych (na mocy ostatniej decyzji z [...] lutego 2016 r.) przyznanych do 31 sierpnia 2016 r. przez 5 dni roboczych w tygodniu, natomiast w dni wolne od pracy i święta pomoc nadal świadczy jej syn mieszkający również w P. i nie wycofał się ze złożonego w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2015 r. zobowiązania do zapewnienia niezbędnej pomocy w dni wolne od pracy w wymiarze dwóch godzin dziennie. Ponadto Kolegium podniosło, iż córka skarżącej, pomimo problemów zdrowotnych, posiada stałą pracę i stałe dochody i jej sytuacja dochodowa i rodzinna pozwala na sfinansowanie wnioskowanej pomocy dla matki w dni wolne od pracy.

16 W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie wystąpiła tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] i sprawy rozstrzygniętej w punkcie 5 decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. będącej przedmiotem rozpoznania. W niniejszej sprawie mamy zatem doczynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej, która obowiązuje zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw, a więc występuje ten sam organ, ta sama strona oraz identyczność stanu faktycznego i prawnego, tzn. wniosek zostanie złożony w takich samych warunkach.

17 W związku z powyższym Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), postanowiło zaskarżoną część decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. (czyli pkt 5) uchylić w całości i umorzyć postępowanie organu

18 I instancji w tej części.

19 Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, żądając jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż Kolegium nie zauważa, iż sąd administracyjny 16 grudnia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 587/15 uznał argumentację i wnioski skarżącej za zasadne i uchylił zaskarżone decyzje. Nadto skarżąca podniosła, iż ze wszystkich przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że jej sytuacja finansowa, rodzinna i zdrowotna nie jest sytuacja przejściową, ale trwa nieprzerwanie od marca 2014 r. oraz że w całym tym okresie dzieci świadczą jej pomoc w miarę swoich faktycznych możliwości. Skarżąca podniosła także, iż pracujące dzieci nie mogą jej zapewnić opieki całodobowej nawet

20 w dni wolne od pracy.

21 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

23 Skarga jest uzasadniona.

24 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

25 (Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności

26 z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

27 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

28 Z treści art. 134 p.p.s.a. wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

29 Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja została wydana

30 z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

31 Podstawę prawną podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym ustawodawca określił jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

32 W rozpoznawanej sprawie SKO jako organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił w części decyzję organu I instancji (punkt 5 decyzji organu I instancji dot. odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, niedziele i święta), stwierdzając tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez SKO decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] i sprawy rozstrzygniętej w pkt 5 kontrolowanej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Tożsamość spraw w ocenie SKO ma wynikać z tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nowej oraz poprzedniej. W tej sytuacji zachodzi powaga rzeczy osądzonej, która sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia

33 w nowej sprawie i stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art.16 k.p.a.) oraz stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

34 W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim

35 z koniecznością oceny, czy SKO zasadnie przyjął, że w sprawie zachodzi tożsamość spraw, a w związku z tym bezprzedmiotowość postępowania.

36 Umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, na podstawie powołanego przepisu, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, iż zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania i co najważniejsze, bezprzedmiotowość postępowania musi istnieć przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Innymi słowy zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ

37 I instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli

38 w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty. Natomiast jeżeli bezprzedmiotowość zachodzi już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, to oznacza, że jej skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze, to w takiej sytuacji organ II instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. umorzyć postępowanie odwoławcze.

39 Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

40 W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. SKO zauważa co prawda, że postępowania, które kwalifikuje jako tożsame zostały wszczęte na podstawie odrębnych wniosków skarżącej, ale w jego ocenie w trakcie ich prowadzenia nie zaistniały żadne nowe okoliczności w sytuacji A. Z., które powinny skutkować odrębnym rozstrzygnięciem.

41 Z tego rodzaju stwierdzeniem organu odwoławczego SKO nie można się zgodzić. Brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę, nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (vide wyrok WSA

42 w Warszawie sygn. II SA/Wa 38/16 (www. cbois.pl).

43 Ponadto należy podkreślić, że organ I instancji w swej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. powołuje się na dokonane ustalenia z wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2016 r. na uzasadnienie swojego stanowiska, co do niezasadności przyznania skarżącej usług opiekuńczych w zakresie przez nią oczekiwanym.

44 Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała okoliczności i fakty, które w odmienny sposób niż to zakwalifikował organ I instancji, stawiają sprawę tzw. "zaopiekowania" się nią w dni wolne, w szczególności możliwość wykonywania tej opieki przez syna w związku z charakterem jego pracy zawodowej.

45 Uchylając i umarzając postępowanie organu I instancji w tym zakresie, SKO uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie.

46 Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jedną

47 z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.), a zasada ta realizowana jest m. in. przez uregulowanie zawarte w art. 127 § 1 k.p.a. - tj. prawo do wniesienia odwołania. Uprawnienie to oparto jednak na zasadzie skargowości, przyznając je wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że odwołanie jest środkiem prawnym zaskarżenia decyzji administracyjnej, z którego z woli ustawodawcy może skorzystać tylko podmiot spełniający kryteria określone w art. 28 k.p.a. Skarżąca z prawa tego skorzystała, a obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.

48 Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ogranicza się ono do przytoczenia przepisów oraz przytoczenia tez z orzeczeń sądów administracyjnych, które nie do końca korespondują z przedmiotem zaskarżonej decyzji.

49 Rozpatrując ponownie sprawę, SKO zobowiązane będzie uwzględnić powyższe rozważania i wydać rozstrzygnięcie, które zostanie w sposób właściwy uzasadnione

50 i odnosić się będzie merytorycznie do argumentów i zarzutów skarżącej w odniesieniu do potrzeby udzielenia jej usług opiekuńczych w dni wolne od pracy w wymiarze przez nią oczekiwanym.

51 Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.