Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., I SAB/Wa 339/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., I SAB/Wa 339/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu dotyczącego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego S.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 S. B. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez B. B., pismem z [...] sierpnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Prokuratora Okręgowego Prokuratury Okręgowej w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, odpowiadające działce nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi krajowej nr [...].

3 Skarżący opisał przebieg postępowania administracyjnego jaki miał miejsce po uchyleniu (wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 903/21) decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], uchylającej ww. decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Zaznaczył, że pismem z [...] sierpnia 2021 r. wniósł ponaglenie do organu w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, w postępowaniu odwoławczym. Pomimo ponaglenia, na dzień wnoszenia skargi, nie została wydana decyzja, ani nie została podpisana umowa ze stowarzyszeniem, które wykonałoby opinię weryfikującą operat szacunkowy wydany w sprawie.

4 Skarżący wniósł także o przyznanie - na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – kwoty pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 2 tej ustawy.

5 Pismem z [...] października 2021 r. skarżący wniósł uzupełnienie skargi. Wskazał, że akta z WSA w Warszawie organ otrzymał w drugiej połowie czerwca 2021 r. Zapytanie (tylko) do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych (które wyraziło chęć wykonania opinii) organ wysłał pismem z [...] lipca 2021 r. Dopiero po otrzymaniu odpowiedzi z Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych wysłano zapytanie do dwóch innych stowarzyszeń (odpowiedzi odmowne nadeszły w dniach [...] sierpnia i [...] sierpnia 2021 r.). Tym samym, zdaniem skarżącego, organ przekroczył terminy ustawowe załatwienia sprawy, podejmował działania nieefektywne, które są spóźnione o co najmniej 2 miesiące.

6 W odpowiedzi na skargę Minister, pismem z [...] października 2021 r., wniósł o jej oddalenie.

7 Organ wyjaśnił, że akta administracyjne niniejszej sprawy wpłynęły do organu wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r., w dniu [...] czerwca 2021 r.

8 Pismem z [...] czerwca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zawiadomił strony postępowania, że w związku z ww. wyrokiem ponownie prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Poinformował również o możliwości składania przez strony dodatkowych wyjaśnień i wniosków, a także zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Jednocześnie, realizując zalecenia Sądu zawarte w ww. wyroku, organ - pismem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...]- zwrócił się do biegłego -rzeczoznawcy majątkowego D. W. - o udzielenie wyjaśnień w zakresie operatu szacunkowego z [...] lipca 2020 r. Minister wyjaśnił, że powyższe wynikało z konieczności zweryfikowania wątpliwości organu odwoławczego dotyczących wiedzy specjalistycznej, które to zostały również podniesione we wniesionych odwołaniach od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Po przeanalizowaniu wyjaśnień przedstawionych przez biegłego w piśmie z [...] lipca 2021 r. (data wpływu do organu w dniu [...] lipca 2021 r.) organ, pismem z [...] lipca 2021 r., wystąpił do biegłego celem wyjaśnienia kwestii aktualności operatu szacunkowego oraz ponownie zwrócił się o ustosunkowanie do zarzutów odwołania dotyczących operatu. Pismem z [...] lipca 2021 r. (data wpływu do organu w dniu [...] lipca 2021 r.) biegły udzielił odpowiedzi. Organ podniósł, że po zapoznaniu się z ww. wyjaśnieniami biegłego, doszedł do przekonania, że mają one charakter ogólny i nie usuwają wątpliwości co do poprawności sporządzonej wyceny. W konsekwencji, pismem z [...] lipca 2021 r., zwrócił się do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D. W. z [...] lipca 2020 r. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu w dniu [...] sierpnia 2021 r.) Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nadesłała projekt umowy, wyrażając tym samym gotowość do przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego D. W.

9 Dalej Minister wyjaśnił, że kierując się koniecznością zapewnienia przejrzystości wydatkowania środków publicznych skierował dodatkowo zapytania do dwóch innych organizacji uprawnionych do przeprowadzania oceny sporządzonych operatów szacunkowych (korespondencja z [...] sierpnia 2021 r.). W odpowiedzi, [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych oraz [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych (odpowiednio w dniu [...] sierpnia 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r.) odmówiły wydania opinii w sprawie prawidłowości sporządzenia ww. opracowania autorstwa D. W.

10 Pismem z [...] sierpnia 2021 r. S. B., reprezentowany przez B. B., wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie zaś pismem z [...] sierpnia 2021 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r.

11 Minister podkreślił, że na dzień wnoszenia skargi realizowane są czynności zmierzające do sfinalizowania zawarcia umowy z Polską Federacją Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w sprawie przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Powyższe czynności obligatoryjnie muszą być realizowane z poszanowaniem procedur wewnętrznych Ministerstwa, co z kolei wiąże się z obowiązkiem uzgodnienia warunków zamówienia z odpowiednimi komórkami urzędu odpowiedzialnymi za zawieranie umów oraz wydatkowanie środków publicznych. Tym samym, zdaniem organu, nie można mu zarzucić bezczynności w prowadzeniu postępowania, jak również dokonywania pozorowanych czynności mających na celu przedłużenie prowadzonego postępowania. Wskazane powyższej czynności są niezbędne do zakończenia niniejszego postępowania oraz wykonywane są bez zbędnej zwłoki w oparciu o art. 136 k.p.a., do czego organ został zobligowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2021 r.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

13 Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

14 Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

15 Jak wskazuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Przy czym, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

16 Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

17 W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 903/21, wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. Od tego momentu rozpoczął swój bieg - określony w art. 35 § 3 k.p.a. - termin w jakim organ zobowiązany był do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie decyzję kończącą postępowanie Minister podjął dopiero [...] stycznia 2021 r. (nr [...]), co oznacza, że przez 6 miesięcy pozostawał w stanie zwłoki. Oczywiście wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. termin mógł ulec przedłużeniu - na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a. - z czego Minister skorzystał, jednakże dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu (pismo z [...] października 2021 r., w którym poinformował strony o załatwieniu sprawy w terminie do dnia [...] grudnia 2021 r.).

18 Biorąc powyższe pod uwagę, skarga jest zasadna w zakresie w jakim S. B. zarzucił Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r.

19 Oceniając natomiast przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

20 Z akt sprawy wynika (opisał to także organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę), że Minister podejmował czynności celem wyjaśnienia wątpliwości związanych z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego D. W. z [...] lipca 2020 r. Świadczą o tym pisma organu z [...] czerwca 2021 r., [...] oraz [...] lipca 2021 r. Po analizie udzielonych odpowiedzi, Minister - pismem z [...] lipca 2021 r. -zwrócił do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego autorstwa biegłego D. W. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Federacja Stowarzyszeń wyraziła zgodę, załączając jednocześnie projekt umowy. Z pisma organu z [...] października 2021 r. ([...]) wynika, że pomiędzy Skarbem Państwa Ministrem Rozwoju Pracy i Technologii a Polską Federacją Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych ww. umowa została zawarta w dniu [...] października 2021 r. Przed tym okresem, organ przeprowadzał wewnętrzne procedury związane z wydatkowaniem środków publicznych. W ww. piśmie [...] października 2021 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2021 r., o czym skarżący został poinformowany. W dniu [...] grudnia 2021 r. do organu wpłynęła od Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych "Opinia o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego". Pismem z [...] grudnia 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii – na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. – zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości składania wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym. Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Minister uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

21 Biorąc pod uwagę powyższe postępowanie Ministra, zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie była efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działania ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja, w ocenie Sądu - w sprawie jednak nie zaistniała.

22 Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - i w tej części skargę oddalił. Zauważyć należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a., oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny.

23 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a.

24 Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.,