Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r., I SAB/Wa 319/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r., I SAB/Wa 319/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. i A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczonej hip. Nr [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. S. i A. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z 20 sierpnia 2021 r. M. S. i A. K. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez adwokata A. G., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej jako "organ/Prezydent") postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...]. Skarżący wskazali, że pomimo upływu prawie 7 lat postępowanie przed Prezydentem nie zostało zakończone, co więcej sposób prowadzenia przez organ postępowania w sposób jednoznaczny świadczy o przewlekłości, a wręcz bezczynności. Zdaniem Skarżących organ podejmuje nieustannie czynności jedynie pozorujące prowadzenie postępowania. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan sprawy Skarżący wnieśli o stwierdzenie że bezczynność/przewlekłość organu miała charakter rażący oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

3 Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość [...] położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Prezydent wskazał, że w czasie trwania postępowania w przedmiotowej sprawie podjął szereg czynności mających na celu zebranie kompletnego materiału dowodowego w tym m.in.: odpisu z księgi wieczystej dawnej nieruchomości hipotecznej. Ponadto zwrócono się do poszczególnych instytucji i organów z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej daty rozpoczęcia inwestycji na ww. nieruchomości - w szczególności dokumentów świadczących o przejęciu przez inwestora ww. terenu, rozpoczęciu prac inwestycyjnych związanych z zagospodarowaniem terenu (zaświadczenia lokalizacyjne, mapy, decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę). Prezydent wyjaśnił, że na skutek podjętych działań pozyskano informacje m.in. o [...] przy ul. [...], gdzie znajdowała się [...]. Z kolei w [...] oraz w [...] widniała już [...], której oddział mieścił się przy ul. [...]. Okoliczność nacjonalizacji [...] potwierdza, zdaniem organu, ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy z 5 czerwca 1954 r. o tym, że w dniu [...] czerwca 1954 r. zostanie sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa przejętego na własność Państwa: [...], [...], ul. [...]. Organ podkreślił, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych działaniem powołanego dekretu warszawskiego należą do spraw niezwykle złożonych. Jednocześnie z uwagi na wprowadzenie na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od dnia 14 marca 2020 r., a następnie stanu epidemii od 20 marca 2020 r., Prezydent wskazał, że tok postępowania w niniejszej sprawie został zaburzony co niewątpliwe miało wpływ na termin załatwienia sprawy. Prezydent uznał zatem złożoną skargę za nieuzasadnioną.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5 Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powołanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

6 Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

7 Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

8 w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

9 Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a.

10 Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

11 Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

12 Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a.

13 Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] dawniej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.

14 Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

15 Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, iż organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu (często wielomiesięcznych lub nawet wieloletnich) co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Jednocześnie w okolicznościach prowadzenia sprawy przez Prezydenta należy mieć również na względzie, że w okresie od 23 stycznia 2015 r., kiedy Prezydent wezwał Skarżących do przedstawienia dodatkowych dokumentów, co Skarżący uczynili (vide: pisma z 6 lutego 2015 r. oraz 13 listopada 2017 r.), do 1 października 2020 r., gdy organ wystosował zapytania m.in. do Ministerstwa Finansów, Archiwum Państwowego w [...] oraz Sądu Rejonowego [...], Prezydent nie dokonał żadnej czynności prowadzącej do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego Skarżących z 18 września 2014 r., a mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. W okolicznościach sprawy Prezydent nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie informował na bieżąco Skarżących o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy - uczynił to dopiero pismem z 2 września 2021 r., kiedy poinformował Skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia do 31 grudnia 2021 r. Przy czym wydaje się, że do aktywności organ zmobilizowała niniejsza skarga na przewlekłość z 20 sierpnia 2021 r.

16 Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.

17 Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19.

18 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

19 O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

20 Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.