Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., I SAB/Wa 23/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., I SAB/Wa 23/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania 1. stwierdza, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz J. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. J. K. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Gminy [...] (powoływanego dalej jako: organ/Burmistrz) postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

3 Skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1749/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1321/17, oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia Sądu I instancji. Zdaniem skarżącej oznacza to, że w obrocie prawnym pozostało powołane wyżej żądanie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wznowienie postępowania. Przy czym od wydania prawomocnego wyroku NSA minęło już ponad 10 miesięcy, a od otrzymania akt przez organ 4 miesiące, natomiast Burmistrz sprawy nie załatwił uwzględniając wskazania obu Sądów w tym zakresie. Dopiero w dniu [...] września 2018 r. organ postanowił wznowić postępowanie, lecz od wznowienia postępowania minęły 3 miesiące, a organ do tej pory nie wydał decyzji z art. 151 kpa.

4 W przedstawionych okolicznościach sprawy skarżąca wskazała, że organ naruszył przepisy art. 35 § 1, 35 § 3 i 12 kpa, poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Burmistrza do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu) w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza w trybie autokontroli; 2) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Burmistrza na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powołanej dalej jako: ppsa); 5) zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

5 Odpowiadając na skargę Burmistrz wskazał, iż z uwagi na charakter sprawy i ilość spraw załatwianych w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami do wnioskodawcy oraz stron postępowania zostały przesłane dwa zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 i art. 36 § 1 kpa oraz decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...].

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

7 Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

8 Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

9 Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

10 w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).

11 Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa.

12 Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

13 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie.

14 Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Burmistrz Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], a następnie - po rozpatrzeniu powołanego wniosku skarżącej o wznowienie postępowania - decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji własnej z 2009 r., którą został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] i położonej przy ul. [...] w m. [...]. Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozpoznania opisanego na wstępie wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wznowienie postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.

15 Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.).

16 Oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem przewlekłości postępowania mamy do czynienie wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 kpa, zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ podejmował bowiem działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w sprawie, a następnie sprawę tę zakończył w termie wskazanym przez niego pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., skierowanym do stron postępowania w wykonaniu obowiązku z art. 36 § 1 kpa.

17 Sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, bowiem zastosowanie tej instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tego środka orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej taka sytuacja z całą pewnością nie wystąpiła. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżąca na skutek nierozpoznania wskazanego wniosku w terminie doznała uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie jej sumy pieniężnej.

18 Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.