Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., I SAB/Wa 111/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., I SAB/Wa 111/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. G.-F. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] rozpoznania wniosku B. G.-F. z dnia 19 stycznia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], nr hip. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. G.-F. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2005 r. B.G. wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

3 Pismem z dnia 11 stycznia 2005 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie wydruków materiałów archiwalnych dot. m.in. zniszczeń budynków Warszawy.

4 Pismem z dnia 21 stycznia 2005 r. organ wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia prawomocnych postanowień sądu o nabyciu praw do spadku po wszystkich właścicielach omawianej nieruchomości (W. i L. B., W. i Z. C., W. i A. P., J. P., H. P.) i podanie aktualnych adresów zamieszkania wszystkich ich następców prawnych. Ponadto poinformował, że wniosek o odszkodowanie powinni złożyć wszyscy następcy prawni przedwojennych właścicieli.

5 Pismem z dnia 11 maja 2012 r. wnioskodawczyni wskazała spadkobierców właścicieli ww. nieruchomości.

6 Pismami z dnia 20 czerwca 2012 r. Prezydent [...] zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie mapy ewid. z naniesionymi granicami ww. nieruchomości hip., rozliczenia pow. w działkach ewid. i informacji z rejestru gruntów oraz do Urzędu Gminy [...] o przesłanie odpisów zupełnych aktów zgonu lub udzielenia wszelkich posiadanych informacji dotyczących J. P. i H. P. w tym informacji dotyczących spadkobierców ww. lub ich dalszych krewnych.

7 Pismem z dnia 22 maja 2013 r. Prezydent wystąpił do T. G., B. G. i L. P. o dostarczenie prawomocnych postanowień sądu o nabyciu praw do spadku po właścicielach nieruchomości, tj. W. i L. B., W. i Z. C., W. i A. P. oraz o podanie adresów zamieszkania ich następców prawnych.

8 Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. wnioskodawczyni przedłożyła postanowienie o nabyciu spadku po W. i Z. C., których jest spadkobierczynią. Natomiast pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wskazała, że dochodzi odszkodowania wyłącznie za przysługujący jej udział w opisanej nieruchomości. Odszkodowanie jest bowiem zobowiązaniem pieniężnym podzielnym, a zatem wzywanie wnioskodawczyni do przedstawienia postanowień spadkowych po następcach prawnych pozostałych współuprawnionych jest niezasadne.

9 Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. wnioskodawczyni złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu powołanego wniosku.

10 Pismem z dnia 5 lutego 2014 r. organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przesłanie dokumentów dotyczących zabudowy gruntu, decyzji lokalizacyjnych oraz dokumentów dot. urządzenia i przydzielenia terenu.

11 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uznał ww. zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

12 Akta sprawy wraz z ww. postanowieniem Wojewody zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 17 marca 2014 r.

13 Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyni o podanie informacji o stanie zaawansowania oraz sygnatur spraw sądowych o ustanowienie kuratorów dla współwłaścicieli nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...] hip. nr [...], czyli W. i L. B., W. i A. P. oraz J. i H. P.

14 Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] i wezwał B. G. do dostarczenia postanowień sądu o ustanowieniu kuratorów dla osób nieobecnych – W. i L. B. i W. i A. P. oraz kuratorów spadku po J. i H. P.

15 B. G., reprezentowana przez r. pr A.K., pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 stycznia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...]. Skarżąca podniosła, że organ nie rozpoznał ww. wniosku w terminie ustawowym, ani nie dotrzymał terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. W tym stanie rzeczy skarga jest zasadna.

16 Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. Prezydent [...] poinformował strony postępowania, że z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań i analizę zgromadzonej dokumentacji, nie było możliwe wydanie decyzji w sprawie w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa. Jednocześnie wskazał, iż wydanie decyzji nastąpi do dnia 30 czerwca 2015 r.

17 Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu podniósł, że strony, które przystąpiły do postępowania o odszkodowanie B. G., L. P. i J. G. uzupełniły dokumenty potwierdzające swoje następstwo prawne po poprzednich właścicielach. Natomiast sprawa o odszkodowanie i kwestia następstwa prawnego po W. i L. B., W. i A.P., J. P. i H. P. będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

18 Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań i analizę zgromadzonej dokumentacji, nie było możliwe wydanie decyzji w sprawie w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa. Jednocześnie wskazał, iż wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

20 Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym na skutek zmiany przepisu art. 149 p.p.s.a. o tym, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa Sąd zobowiązany jest do zbadania począwszy dopiero od dnia 17 maja 2011 r.

21 Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

22 Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.

23 Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku B. G. z dnia 19 stycznia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. przy ul. [...], nr hip. [...]. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 19 stycznia 2005 r. i od tego momentu rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu ponad 10 lat od złożenia przez skarżącą opisanego wniosku, Prezydent [...] nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin czteromiesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego.

24 Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Prezydent [...] nie zastosował się do terminów załatwienia sprawy przepisanych art. 35 kpa, jak również do terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Z akt administracyjnych wynika, iż od wydania przez Wojewodę [...] powołanego postanowienia i zwrotu akt do organu I instancji pierwsze czynności w sprawie Prezydent [...] podjął po prawie 10 miesiącach (pismo z dnia 17 grudnia 2014 r. skierowane do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie informacji). Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne, które podjął postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Zauważyć przy tym trzeba, iż aktywność Prezydenta [...] nastąpiła po 4 miesiącach od wystąpienia przez wnioskodawców ze skargą na bezczynność organu. Przy czym w okolicznościach sprawy podkreślić należy, iż organ o przesłanie dokumentów dotyczących zabudowy gruntu, decyzji lokalizacyjnych oraz dokumentów dot. urządzenia i przydzielenia terenu wystąpił dopiero pismem z dnia 5 lutego 2014 r. Ponadto do obowiązku wyznaczonego przepisem art. 36 kpa Prezydent zastosował się również ze znacznym opóźnieniem, tj. pismem z dnia 24 lutego 2015 r. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462). W ocenie Sądu postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Przy czym bezczynność organu w ramach postępowania o ustalenie odszkodowania może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Ponadto może prowadzić do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jak wskazuje Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (vide Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão i inni przeciwko Portugali, nr 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I).

25 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.