Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r., I SA/Wa 881/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r., I SA/Wa 881/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania z wniosku S. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczonej, przedmiotowej nieruchomości, utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., nr [...].

3 Powyższe postanowienia zapadło w następującym stanie faktycznym:

4 Decyzją z [...] lutego 1980 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność K. K., S. K. oraz K. L.

5 Decyzją z [...] maja 1980 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za składnik gruntowy, natomiast uchylił w części ustalającej odszkodowanie za budynek.

6 Pismem z [...] sierpnia 1997 r. K. L., K. K. i S. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowych.

7 Decyzją z [...] czerwca 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności.

8 Decyzją z [...] stycznia 2000 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] czerwca 1999 r. nr [...].

9 Wyrokiem z 27 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 234/200 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 1999 r. oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2000 r.

10 Decyzją z [...] stycznia 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast biorąc pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, natomiast odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

11 Strony nie wystąpiły na podstawie art. 127 § 3 kpa z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r.

12 Pismem z [...] grudnia 2002 r. K. K., S. K. i K. L. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 234/2000 przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

13 Wyrokiem z 13 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 3042/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę.

14 Postanowieniem z 1 marca 2004 r. sygn. akt I OSK 109/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną K. K. i S. K. od powyższego wyroku.

15 Pismem z [...] września 2004 r. S. K. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r.

16 Decyzją z [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r., nr [...].

17 Decyzją z [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] kwietnia 2005 r.

18 Prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. i S. K. na powyższą decyzję.

19 Pismem z [...] października 2018 r. S. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r.

20 Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z wniosku S. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2001 r. nr [...].

21 Pismem z [...] lutego 2019 r. S. K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem.

22 Zaskarżoną decyzją Organ utrzymał ww. postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Organ wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju w postanowieniu z [...] stycznia 2019 r. prawidłowo ocenił, że kwestionowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 dokonał oceny decyzji Ministra Infrastruktury i oddalił skargę stron na tę decyzję. Organ wskazał, że wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie, która podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej. Organ podniósł, że w związku z tym ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Takie działanie, zdaniem Organu, skutkowałoby naruszeniem zasady res iudicata i nieważnością postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 kpa).

24 Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. K. zaskarżając je w całości. Wskazał, że odmowa stwierdzenia nieważności rażąco narusza prawo, jest bezzasadna i sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania odnosząc się głównie do kwestii ustalenia odszkodowania.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

27 Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu.

28 Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem S. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r.

29 Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

30 Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

31 Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika zatem, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest bowiem przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a kpa. W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Przesłanka przedmiotowa objęta jest z kolei sformułowaniem "uzasadnione przyczyny". Analiza orzecznictwa i doktryny w zakresie interpretacji tego sformułowania pozwala na przyjęcie, że chodzi o przeszkody wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Jednak samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania. Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest na pewno sytuacja gdy w tej samej sprawie w postępowaniu administracyjnym zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie.

32 Oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym występuje wówczas, gdy wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, lub okoliczności znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.).

33 W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wnioskodawca posiada przymiot strony postępowania. Zatem do rozważenia pozostała okoliczność czy zaistniała przesłanka przedmiotowa sprzeciwiająca się wszczęciu postępowania w tej sprawie, czy postepowanie w tej sprawie już się toczyło i czy było tożsame. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest bowiem stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Mianowicie decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r. zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 dokonał oceny decyzji Ministra Infrastruktury i oddalił skargę stron na tę decyzję. Organy prawidłowo uznały zatem i oceniły, że skarżący żąda ponownie wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie, która podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej i jest ostateczna. Niedopuszczalne jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej gdyż wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a decyzja ta nie została następnie uchylona czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Sąd zwraca uwagę, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego.

34 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.