Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., I SA/Wa 685/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., I SA/Wa 685/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] r.

3 Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Pismem z dnia [...] r. małż. J. i K. K. wystąpili z wnioskiem dekretowym o przyznanie własności czasowej gruntu przy ul. [...] w W.

5 Pismem z dnia [...] r. małż. R. i T. S. wystąpili o zwrot ww. nieruchomości przedkładając umowę przelewu praw z dnia [...] r., mocą której małż. K. sprzedali małż. S. zabudowania oraz prawa i roszczenia do gruntu położonego w W. przy ul. [...].

6 Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. oddał w użytkowanie wieczyste grunt o pow. [...] m2 przy ul. [...] w W. i zwrócił znajdujące się na nim budynki R. N.-S. oraz T. G.-S.

7 W dniu [...] r. została zawarta umowa w formie aktu notarialnego za rep. [...] nr [...] ustanowienia użytkowania wieczystego ww. gruntu na rzecz małż. R. i T. S.

8 Aktem notarialnym z dnia [...] r. rep. [...] T. i R. S. sprzedali J. P. własność budynków znajdujących się na gruncie przy ul. [...] oraz prawo użytkowania wieczystego tego gruntu.

9 Od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. sprzeciw wniósł Prokurator Rejonowy dla W. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji. W sprzeciwie tym Prokurator podniósł, że wskazany organ wydając ową decyzję bezpodstawnie uznał, iż małżonkowie T. i R. S. na podstawie umowy przelewu praw są następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości, K. i J. K. oraz pominął ich córkę M. J. T. i R. S. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości, powołując się na następstwo prawne po K. i J. K., którym to orzeczeniem z dnia [...] r. odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej na ww. nieruchomości.

10 Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] r.

11 Wyrokiem z dnia 14 stycznia 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] r.

12 W dniu [...] r. Prokurator podtrzymał sprzeciw i wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] r.

13 Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej dla Dzielnicy M. wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie nieważności ww. decyzji z dnia [...] r. wskazując, że toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

14 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] r.

15 Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Wojewódzki w W. stwierdził nieważność ww. aktu notarialnego z dnia [...] r., Sąd Apelacyjny w W. wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalił apelację od wyroku Sądu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] r.

16 Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. stwierdził nieważność aktu notarialnego z dnia [...] r. rep. [...] stanowiącego umowę sprzedaży zawartej pomiędzy T. i R. S., a J. P. dot. nieruchomości przy ul. [...]. Wyrokiem z dnia [...] r. Sąd Apelacyjny w W. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w ten sposób, że powództwo oddalił.

17 Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uznał małż. S. za winnych sfałszowania umowy przelewu prawa z dnia [...] r. Sąd Okręgowy w W., [...] Wydział Karny-Odwoławczy wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu apelacji oskarżonych od ww. wyroku Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Karny z dnia [...] r., umorzył postępowanie z powodu przedawnienia karalności czynu.

18 Aktem notarialnym z dnia [...] r. rep. [...] nr [...] J. P. przeniosła udział w prawie użytkowania wieczystego i współwłasności przedmiotowej nieruchomości wynoszący [...].

19 Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] r. z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania. W swym wniosku strona podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że postępowanie nieważnościowe nie musi być prowadzone wobec toczącego się postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], bowiem postępowanie wznowieniowe i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to dwa całkowicie różne postępowania.

20 Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2 przy ul. [...] i zwrocie znajdujących się na nim budynków.

21 Pismem z dnia [...] r. J. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją.

22 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

23 Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 856/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego Kolegium z dnia [...] r. wskazując, że uruchomienie trybu wznowienia postępowania nie stoi w sprzeczności z możliwością rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania, albowiem decyzje wydane w tych przedmiotach rodzą różne skutki prawne.

24 Na skutek ww. wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...].

25 Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej obejmuje ocenę decyzji według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli. Wskazując na treść art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy ustalenia, czy kontrolowana decyzja nie jest objęta jedną z tych wad. Kolegium wskazało, że kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, albowiem w dacie jej wydania obowiązywała ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.), zaś zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są w miastach, gminach i dzielnicach, z zastrzeżeniem ust. 3 kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych. Ponadto zgodnie z ust. 4 tego przepisu prezydent miasta lub naczelnik, o którym mowa w ust. 3, może upoważnić pracowników podległego mu urzędu do załatwienia określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydania decyzji. Oceniając kontrolowaną decyzję w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium powołało orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących kwestii "rażącego naruszenia prawa". Kolegium przytoczyło treść art. 23, art. 28 oraz art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oraz § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47., poz. 239 ze zm.) i wskazało, że kontrolowana decyzja nie narusza ww. przepisów, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w ocenie Kolegium decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną i nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie Kolegium wskazało na przesłanki wznowienia postępowania oraz fakt wydania decyzji przez Prezydenta [...] z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

26 Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. R. żądając stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] w zakresie pkt 3 i 4 wskazując, że zawarcie umowy o przekazaniu budynków i ustanowieniu użytkowania wieczystego było zbędne wobec treści art. 89 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w wersji obowiązującej w dacie jej wydania, albowiem zgodnie z tym przepisem to organ orzekał w tym przedmiocie.

27 Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] wskazując, że została ona skierowana do osoby zmarłej tj. J. P.

29 Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść decyzji własnej z dnia [...] r. i wskazało, że w pełni podziela pogląd wyrażony w tej decyzji.

30 Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. R. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenia zostały podjęte w postępowaniu, w którym stroną była osoba zmarła.

31 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało stanowisko w sprawie i wskazało, że zaskarżoną decyzję odebrały strony biorące udział w postępowaniu co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru.

32 Przy piśmie z dnia [...] r. M. R. złożył m.in. informację z dnia [...] r. stanowiącą sprecyzowanie skargi, w której wskazał, że domaga się stwierdzenia nieważności pkt 3 i 4 oraz 7 i 8 decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...], a nie jej całości. Podniósł, że w skutek uostatecznienia się kontrolowanej decyzji zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a umowa notarialna w tym przedmiocie, której stwierdzono nieważność była nie tylko zbędna, ale i niedopszczalna.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

34 Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

35 Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z przepisami prawa, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

36 Podstawę materialnoprawną decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). Przepisy te stanowią, że osobom fizycznym mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste działki m.in. pod budowę budynków jednorodzinnych, mieszkalnych, domków letniskowych i innych budynków mających na celu prowadzenie działalności handlowej, usługowej i innej z zakresu drobnej wytwórczości, a także działki zabudowane ww. budynkami (art. 23 ww. ustawy). Jednocześnie podstawą do wydania ww. decyzji był przepis art. 89 ust. 2 tej ustawy stanowiący, w dacie orzekania przez organ, że poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Należy przy tym wskazać, że "orzekanie organu administracji państwowej stopnia podstawowego" należy rozumieć łącznie z przepisami k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ww. ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zarówno z art. 104 § 1 k.p.a., jak i art. 35 ust. 1 i § 24 ww. rozporządzenia wynika wyraźnie, że organ administracji państwowej stopnia podstawowego orzeka w drodze decyzji. W art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wskazano wyraźnie, że zawarcie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedza wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Jednocześnie w § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. prawodawca wyraźnie uregulował kwestie jakie powinny być zawarte w decyzji, stanowiąc, iż "(§ 24) Decyzja o sprzedaży lub oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu i sprzedaży budynków powinna zawierać: 1) dokładne określenie gruntu według oznaczeń zawartych w ewidencji gruntów, 2) określenie charakteru i wielkości domu (budynku) lub lokalu będącego przedmiotem sprzedaży, 3) imię, nazwisko i adres lub nazwę i siedzibę nabywcy, 4) udział nabywcy we współwłasności domu i gruntu lub współużytkowaniu wieczystym gruntu, jeżeli przedmiotem zbycia jest lokal mieszkalny, 5) określenie obciążeń nieruchomości, jeżeli przechodzą one na nabywcę, 6) wysokość ceny sprzedaży i opłat za użytkowanie wieczyste, sposób zapłaty oraz wysokość przyznanej obniżki, 7) termin, w jakim powinna być zawarta umowa w formie aktu notarialnego, 8) pouczenie o skutkach niezawarcia umowy w wyznaczonym terminie". Powyższe przepisy determinują zatem zakres badania decyzji w kontekście wystąpienia w niej wadliwości kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej, jako podstawy wskazanej we wniosku J. P. datowanego na dzień [...] r., który wpłynął do organu w dniu [...] r. (data prezentaty). Należy w tym miejscu zauważyć, że to ten wniosek jak również sprzeciw Prokuratora, nie zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącego determinowały rozstrzygnięcie w sprawie.

37 W ocenie Sądu rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie odpowiadają prawu. Decyzja z dnia [...] r. nr [...] została wydana w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz przeniesienia własności budynku mieszkalnego i gospodarczego na nim położonego w W. przy ul. [...] na rzecz osób fizycznych tj. małż. S. Powyższe wypełnia zatem dyspozycję art. 35 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie przedmiotowa decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej a zatem spełnia dyspozycję normy art. 89 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że kwestia sfałszowania umowy przelewu wierzytelności na rzecz małż. S. w niniejszym postępowaniu pozostaje bez znaczenia, albowiem stanowi podstawę wznowieniową. Ponadto w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] zgodnie z § 24 pkt 1-3 zawarto dokładne określenie gruntu według oznaczeń zawartych w ewidencji gruntów, określenie charakteru i wielkości domu będącego przedmiotem sprzedaży poprzez wskazanie "budynek mieszkalny i gospodarczy", a także imię, nazwisko i adres nabywcy. W pkt 2 decyzji określono wartość opłaty symbolicznej zgodnie z dyspozycją § 24 pkt 6 ww. rozporządzenia. Kwestionowane przez skarżącego pkt 3 i 4 dotyczące kwestii terminu zawarcia umowy oraz skutków jej nie podpisania, wbrew twierdzeniom skarżącego, wynikają wprost z treści § 24 pkt 7 i 8 oraz § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. stanowiących, iż decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego powinna zawierać termin, w jakim powinna być zawarta umowa w formie aktu notarialnego oraz pouczenie o skutkach niezawarcia umowy w wyznaczonym terminie, które zostały przytoczone w § 26 tego rozporządzenia. Odnosząc się do pozostałych pkt decyzji należy wskazać, że znajdują one umocowanie w obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisach ww. ustawy i rozporządzenia. Otóż wskazany w pkt 5 decyzji zakaz zbycia nieruchomości bez zgody właściwego organu stanowi w istocie przytoczenie art. 28 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W zakresie pkt 6, 7 i 8 decyzji dotyczących obowiązku uiszczania opłaty z tytułu ulepszenia terenu, kwestii utrzymania w należytym stanie budynku oraz możliwości rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste należy stwierdzić, że wynikają one z treści art. 30 ust. 2-3 i 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 i 2 tej ustawy właściciele gruntów są obowiązani uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek wybudowania tych urządzeń (opłaty adiacenckie) i ma odpowiednio zastosowanie również do użytkowników wieczystych, którzy korzystają z działki bez obowiązku uiszczania opłat za użytkowanie wieczyste lub wnieśli jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego. Jednocześnie w przepisie art. 30 ust. 2 przesądzono możliwość wydania decyzji o rozwiązaniu umowy stosownie do treści art. 240 k.c. stanowiącego, iż umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Z kolei w ust. 3 tego przepisu ustawodawca zawarł dodatkową przesłankę rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste tj. w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem.

38 Tym samym brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja zawiera wadę prawną w postaci działania organu bez podstawy prawnej, albowiem jak wskazano powyżej znajduje oparcie w przepisach ustawy 29 kwietnia 1985 r. oraz wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w tej ustawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., jak również brak jest podstaw do stwierdzenia, że wydając przedmiotową decyzję doszło do rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str. 337).

39 W ocenie Sądu również prawidłowo organy uznały, że nie zachodzi żadna z pozostałych przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ, tj. zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.), decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną i nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

40 Zupełnie niezrozumiałym jest przy tym twierdzenie skarżącego dotyczące braku konieczności zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, albowiem w myśl art. 19 ww. ustawy do gruntów państwowych oddawanych w użytkowanie wieczyste stosuje się przepisy tytułu II księgi drugiej k.c. Tym samym zastosowanie znajduje art. 234 k.c. wskazujący na stosowanie odpowiednio przepisów o przeniesieniu własności, a tym samym zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.). Na powyższe wskazuje również treść ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w szczególności art. 20 tej ustawy dotyczący umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz konstytutywnego wpisy do księgi wieczystej czy art. 30 wskazujący na przyczyny rozwiązania umowy. Jednocześnie § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje wyraźnie, że ostateczna (prawomocna) decyzja w sprawie zbycia nieruchomości stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego.

41 Ostatecznie Sąd pragnie wskazać, że kontrolowana przez Sąd decyzja, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie została skierowana do osoby zmarłej. Z treści decyzji wynika, że jej adresatem jest skarżący, jak również osoby żyjące, co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się przy tej decyzji. Jednocześnie należy podkreślić, że ewentualne przeniesienie na rzecz skarżącego przez M. N. praw do przedmiotowej nieruchomości nie wpływa na ważność kontrolowanej przez Sąd decyzji. Należy bowiem wskazać, że w art. 156 § 1 pkt 4 nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06): "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji"; (podobnie wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., II GSK 892/11). Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie zachodzi, albowiem M. N. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] nabyła spadek po zmarłej w dniu [...] r. J. P.

42 Mając powyższe na względzie orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.