Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2010 r., I SA/Wa 1918/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2010 r., I SA/Wa 1918/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi X. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania X. w P. (dalej powoływany jako skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz M. K. nieruchomości położonej w P., obręb [...], arkusz mapy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

3 I. Stan faktyczny

4 1. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1977r. Rep. A [...] M. K. zbył na rzecz Skarbu Państwa – X. w P., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 Nr 10 poz.64), prawo własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...].

5 2. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 1995 r. M. K. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

6 3. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o zwrocie na rzecz M. K. części przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał M. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanej ceny uzyskanej za zbytą nieruchomość.

7 4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, którym jest obecnie Prezydent P. - wykonujący zadania starosty.

8 5. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2002 r. sygn. akt. I SA 271/01 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 roku. Sąd wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekając kasacyjnie i wskazując na braki w materiale dowodowym, nie przeprowadził jednocześnie stosownego postępowania uzupełniającego - w szczególności dopuszczenia dowodu, co do istnienia decyzji lokalizacyjnej lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż działanie takie nie wykraczałoby poza zakres czynności określonych w art. 138 §2 Kpa.

9 6. Rozpatrując ponownie sprawę w ramach postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury - na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. nr 216, poz. 1594), przywołując treść art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) – stwierdził, że ze zgromadzonego i uzupełnionego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości położonej w P., obręb [...], arkusz mapy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 30 lat, nie zrealizowano celu wywłaszczenia, tj. nie wzniesiono żadnych naniesień związanych z infrastrukturą [...]. Jednocześnie z pisma Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] wynika, iż nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...]. Z kolei z pisma Dyrektora Administracyjnego X. z dnia 10 sierpnia 2004r. wynika, iż na działce sąsiadującej z działką objętą niniejszym postępowaniem będzie budowany obiekt dla [...]. Jednocześnie w piśmie tym wskazuje się na niezrealizowanie na nieruchomości nr [...] celu wywłaszczenia. W ocenie organu powyższe fakty dowodzą niezbicie, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały, określone w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. K.

10 Zarzuty skargi i stanowisko organu

11 1. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego wraz z nabyciem własności budynków i urządzeń. Natomiast w dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.) tj. 1 września 2005 r. przedmiotowy grunt stał się na podstawie art. 256 ust. 1 tej ustawy z mocy prawa własnością skarżącego. Ponadto nie można się zgodzić z twierdzeniami organu wydającego decyzję o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie wywłaszczeniowej. Skarżący prowadzi prace związane z realizacją budowy [...], która jest inwestycją wieloletnią.

12 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

13 III. Uzasadnienie prawne

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

15 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

16 2. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając zaskarżoną decyzję w ogóle pominął wyjaśnienie kwestii związanych z uwłaszczeniem skarżącego z mocy prawa w trybie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r. – co było jednym z głównych zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w dalszej kolejności na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r. Pominięcie tych kwestii przez Ministra jest istotną wadliwością, która mogła wpłynąć na wynik postępowania i już z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie.

17 3. Powołany art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym nie wymagała dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstaje w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Państwowe uczelnie jako osoby prawne nabyły użytkowanie wieczyste zarządzanych przez siebie gruntów oraz własność budynków i urządzeń trwale z tym gruntem związanych na podstawie powołanego art. 182 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Jest to nabycie z mocy prawa z dniem 27 września 1990 r. (art. 210 powołanej ustawy) i dotyczy tylko gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa.

18 4. Wskazać należy, że fakt nabycia powyższych praw na podstawie art. 182 powołanej ustawy może stwierdzić tylko sąd powszechny w postępowaniu o ustalenie prawa, zgodnie z art. 189 kpc (zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz - Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, str. 351). Organ administracyjny rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości, która pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym w zarządzie X., nie może w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości wyrażać poglądów, czy uczelnia skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego, czy też nie. Ustawa o szkolnictwie wyższym nie przewidziała bowiem obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu X. w użytkowanie wieczyste gruntu, kończącego się wydaniem decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Dopóki ta kwestia nie zostanie wyjaśniona przedwczesne jest orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej.

19 5. Wprawdzie w wyroku z dnia 8 października 2002 r. (III RN 181/01; Lex nr 77187), Sąd Najwyższy stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym pozostawała w zarządzie uczelni, nie stała się z mocy art. 182 ust. 1 tej ustawy przedmiotem użytkowania wieczystego tej uczelni, jeżeli przed tą datą spełniły się przesłanki zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi, to jednak kwestia ta nie podlega w ogóle badaniu w ramach postępowania o zwrot, prowadzonego w trybie art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nie ustala bowiem historycznego stanu prawnego, a tylko i wyłącznie w ramach przyznanej mu kognicji ocenia, czy spełnione zostały obecnie uregulowane w ugn przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

20 6. Natomiast zgodnie z art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym – "z dniem wejścia w życie ustawy grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej (ust. 1). Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda (ust.2)". Oznacza to, że nabycie ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 1 września 2005 r. Decyzja wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nabycie jest nieodpłatne.

21 7. W orzecznictwie sądowym przyjęty został pogląd, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, na której zostało ustanowione i istnieje w czasie orzekania o jej zwrocie prawo użytkowania wieczystego (uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93; PUG 7-8/1994). Tym bardzie nie jest możliwy zwrot nieruchomości stanowiącej własność osób innych niż Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego.

22 8 W przedmiotowej sprawie z uwagi na podnoszone przez skarżącego zarzuty, organy prowadzące postępowanie o zwrot powinny wyjaśnić wątpliwości, co do tego czy nastąpiło nabycie prawa użytkowania wieczystego przez skarżącego z mocy prawa, a w dalsze konsekwencji prawa własności nieruchomości gruntowej czy też nie. Dlatego też obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zwrotu tej nieruchomości było, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesić to postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o ustalenie uwłaszczenia skarżącego i zobowiązanie skarżącego aby wystąpił do sądu powszechnego ze stosownym powództwem, a w przypadku pozytywnego orzeczenia sądu powszechnego z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycia prawa własności na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 roku.

23 9. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa., mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od uprzedniego ustalenia przez sąd powszechny, czy skarżący nabył z mocy prawa przedmiotową nieruchomością. Z tego względu wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu było przedwczesne, co skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W ponownym postępowaniu prowadzonym na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ugn właściwe organy po pierwsze powinny wyjaśnić – w oparciu o orzeczenie sądu powszechnego – kwestie uwłaszczenia skarżącego, a dopiero potem zbadać materialnoporawne przesłanki zwrotu.

24 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.