Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r., I SA/Wa 1691/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r., I SA/Wa 1691/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi A. B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 509/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15. W skardze wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", 2) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15 Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], pochodzącą z Tabeli Likwidacyjnej wsi [...] nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent [...] nie wykonał ww. wyroku. Na skutek skargi strony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16 nałożona została na Prezydenta [...] grzywna za niewykonanie wyroku z 18 września 2015 r.

3 Powyższe niczego nie zmieniło. Organ niezmiennie pozostaje bezczynny niepodejmując już aktualnie żadnych działań w sprawie. Pismami z [...] marca 2019 r. skarżąca zgłosiła swój udział w sprawie i wezwała Prezydenta [...] do wykonania wyroku w terminie 7 dni. Pismo nie skutkowało jakąkolwiek reakcją organu. Do dnia dzisiejszego sprawa o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została rozstrzygnięta jakąkolwiek decyzją. Organ od 3,5 roku pozostaje w zwłoce, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca nie ma żadnej alternatywnej drogi do zrealizowania przysługujących jej uprawnień. Zwłoka organu ma charakter "systemowy" w tym sensie, że wszystkie sprawy o przyznanie odszkodowania za grunty [...] nie są załatwiane, co jest karykaturą zasad demokratycznego państwa prawa. Tego rodzaju nieprocedowanie (będące w istocie odmową stosowania obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma przy tym - wyrażane pośrednio - przyzwolenie polityczne. Również wysokość grzywien orzekanych przez sądy administracyjne za niewykonanie wcześniejszych wyroków jest niekiedy traktowana jako faktyczne przyzwolenie sądów na odmowę stosowania prawa przez organ.

4 Zdaniem skarżącej jeżeli sądy nie będą w stanie skutecznie wymusić na organach administracji stosowania obowiązujących regulacji prawnych względem obywateli, to jakim prawem te same sądy wymagać będą stosowania przepisów przez obywateli.

5 W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z [...] lipca 2014 r. H. N. i W. J. domagały się przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość o pow. [...] m2, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponawiając wniosek z [...] lipca 1985 r. złożony przez T. B. Wyrokiem z 18 września 2015 r. sygn. akt. l SAB/Wa 509/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lipca 1985 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta przedmiotowej nieruchomości wraz z prawomocnym orzeczeniem wpłynęły do organu 13 stycznia 2016 r., a więc termin zakreślony przez WSA do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie upływał 13 maja 2016 r. Przy piśmie z [...] września 2016 r. swój udział w ww. postępowaniu zgłosił M. G. przedkładając akt notarialny Rep. [...] z [...] września 2016 r.

6 Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi z [...] września 2016 r. M. G. na bezczynność, zwrócił akta przedmiotowej nieruchomości wraz z prawomocnym orzeczeniem 12 lipca 2017 r. Pismem z [...] września 2017 r. organ przesłał akta przedmiotowej nieruchomości wraz z zawiadomieniem do Prokuratury Okręgowej [...] o możliwości popełnienia przestępstwa. Przy piśmie z [...] lutego 2018 r. Prokuratura Okręgowa [...] zwróciła przedmiotowe akta. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. ([...] stycznia 2019 r. data wpływu do organu) Prokuratura Okręgowa [...] umorzyła śledztwo w sprawie o sygn. [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. organ poinformował M. G., że [...] lutego 2019 r. przekazał właściwej komórce prośbę o zlecenie wykonanie opracowania geodezyjnego, polegającego na: naniesieniu granic działek hipotecznych z rozliczeniem powierzchni w aktualnych działkach, naniesieniu ewentualnych umów sprzedaży dotyczących przedmiotowej nieruchomości, wskazaniu decyzji lokalizacyjnych, którymi została objęta ww. nieruchomość, określeniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym z 1931 r., jak również naniesienie decyzji odszkodowawczej oraz o tym, że termin realizacji powyższego zlecenia nie został jeszcze określony. Organ poinformował również przy ww. piśmie, że dowodem potwierdzającym prawo własności na 21 listopada 1945 r., tj. dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) może być: wykaz z działu ll księgi wieczystej, zaświadczenie hipoteczne lub wyrok właściwego sądu ustalający prawo własności.

7 Przy piśmie z [...] marca 2019 r. swój udział w ww. postępowaniu zgłosiła A. B. przedkładając akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] października 2018 r. Pismem z tego samego dnia A. B. wezwała do wykonania wyroku z 18 września 2015 r. sygn. akt. I SAB/Wa 509/15

8 Prezydent [...] pismem z [...] marca 2019 r. wezwał, w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma do złożenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu dokumentu potwierdzającego, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

9 Pismem z [...] lipca 2019 r. organ wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie informacji, czy w rejestrze wniosków dekretowych istnieje zapis o złożeniu przez poprzednich właściciel wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Pismem z [...] lipca 2019 r. organ ponownie wezwał, w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma do złożenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem: - odpisu dokumentu potwierdzającego, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., - aktu notarialnego z Rep. [...] z [...] października 1947 r., - aktu notarialnego działu nr [...] z [...] stycznia 1903 r. na mocy którego A. W. kupił przedmiotową nieruchomość, - postanowienia Sądu Powiatowego [...] sygn. akt [...] z [...] marca 1964 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E. B.

10 Prezydent [...] wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 215 ugn jest przede wszystkim ustalenie, czy osoby występujące z wnioskiem o odszkodowanie posiadają legitymację do występowania z takim roszczeniem.

11 Istotnym w sprawie pozostaje również to, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie.

12 Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt l SAB/Wa 526/16 wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy ppsa dają Sądowi kompetencje do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa.

13 Prezydent [...] podkreślił, że wraz z odpowiedzią na skargę jest zobowiązany do przesłania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co przy takim stanie rzeczy uniemożliwia prawidłowe procedowanie.

14 Ponadto wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się na oryginalnej dokumentacji dotyczącej nieruchomości albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana, aby móc prowadzić postępowanie opierając się tylko i wyłącznie na aktach zastępczych.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

16 Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku złożonego przez T. B. z [...] lipca 1985 r. o odszkodowanie za nieruchomość, położoną [...], pochodzącej z "Tabeli Likwidacyjnej wsi [...] nr [...]", w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 13 maja 2016 r., skoro – jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 509/15 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 13 stycznia 2016 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Poza tym wyrokiem z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał 12 lipca 2017 r.

17 Skarga A. B. o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna.

18 Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy.

19 Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Sądu z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł.

20 Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ w okresie od otrzymania prawomocnego wyroku wymierzającego pierwszą grzywnę ([...] lipca 2017 r.), do czasu orzekania przez Sąd, na skutek wniesienia przez A. B. skargi na niewykonanie wyroku z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15, podjął w sprawie czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy odszkodowawczej.

21 Po [...] sierpnia 2017 r. z inicjatywy Prezydenta [...] wyjaśniane było to, czy umowa sprzedaży praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości (akt notarialny z [...] września 2016 r. Rep. [...]) została zawarta w warunkach przestępstw z art. 286 § 1 Kodeksu karnego w zb. z art. 296 § 3 kk w zw. z art. 294 § 1 kk oraz z art. 304 kk. Prezydent [...] otrzymał [...] stycznia 2019 r. postanowienie prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z [...] grudnia 2018 r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa w tej sprawie.

22 Następnie Prezydent [...] wezwał stronę (M. G.) do przedłożenia dowodu własności potwierdzającego stan własnościowy spornej nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r. (pismo organu z [...] marca 2019 r.).

23 Po zgłoszeniu udziału w sprawie A. B. i wezwaniu przez nią organu do wykonania wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2015 r. (pisma z [...] marca 2019 r.) Prezydent [...] wezwał stronę (A. B.) do przedłożenia dowodu własności potwierdzającego stan własnościowy spornej nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r. (pismo organu z [...] marca 2019 r.).

24 Ponadto Prezydent [...] zlecił geodecie A. K. sporządzenie opinii dotyczącej przedmiotowej nieruchomości (zlecenie z [...] marca 2019 r.). Opinię organ otrzymał [...] sierpnia 2019 r.

25 Skarga A. B. z [...] lipca 2019 r. na niewykonanie wyroku Sądu z 18 września 2015 r. wpłynęła do Prezydenta [...] [...] lipca 2019 r.

26 Po wniesieniu powyższej skargi Prezydent [...] dalej prowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy do przedmiotowej nieruchomości został złożony wniosek dekretowy, tj. czy figuruje on w rejestrze wniosków dekretowych prowadzonym przez Wojewodę [...] (pismo organu z [...] lipca 2019 r.).

27 Prezydent wezwał też (pismo organu z [...] lipca 2019 r.) pełnomocnika skarżącej adw. M. K. do przedłożenia poświadczonego przez notariusza lub profesjonalnego pełnomocnika za zgodność z oryginałem odpisu: 1) aktu notarialnego działu nr [...] z [...] stycznia 1903 r., 2) aktu notarialnego z Rep. nr [...] z [...] października 1947 r., 3) postanowienia sądu spadku z [...] marca 1964 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po E. B., 4) postanowienia sądu spadku z [...] grudnia 1986 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po T. B. oraz do wskazania adresów korespondencyjnych następców prawnych po ww. osobach – pod rygorem zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

28 Prezydent [...] wystąpił również do sądu wieczystoksięgowego o wydanie odpisów dokumentów (aktów notarialnych z [...] stycznia 1903 r. i [...] października 1947 r.) ze zbioru dokumentów nr [...] (pismo organu z [...] lipca 2019 r.).

29 Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Prezydent [...] zbyt długo prowadzi postępowanie odszkodowawcze, zwłaszcza, że wniosek o odszkodowanie pochodzi z 1985 r. Postępowanie organu przekracza znacznie maksymalny termin dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa.

30 Jednakże wobec podejmowanych przez Prezydenta [...] w sprawie czynności (opisanych wyżej) Sąd wymierzył grzywnę w wysokości takiej samej, co w wyroku Sądu z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16.

31 Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącą grzywna w maksymalnej ustawowej wysokości byłaby nadmierną sankcją finansową dla Prezydenta [...], zwłaszcza, że z odpowiedzi na skargę wynika, że przyczyną zwłoki organu nie jest zła wola, ale bardzo duża ilość spraw odszkodowawczych, które zalegają u Prezydenta [...].

32 Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu z [...] września 2015 r. r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza, że w sprawach zakończonych wskazanymi wyżej wyrokami Sądu także stwierdzono kwalifikowaną bezczynność organu.

33 Jednocześnie przy wymiarze grzywny Sąd wziął po uwagę to, że sprawy o odszkodowania za przejęcie tzw. nieruchomości warszawskich są sprawami skomplikowanymi, opierają się na ustaleniach dotyczących odległej perspektywy czasowej, a przez to trudnych do udowodnienia.

34 Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa.

35 Zdaniem Sądu dodatkowa sankcja finansowa tego rodzaju nakładana jest w szczególnie drastycznych przypadkach rażącej bezczynności lub przewlekłości organu. W tego typu przypadkach musi wystąpić sytuacja bezczynności lub przewlekłości organu wynikająca z ewidentnie złej woli organu, a zwłoka organu ma charakter uporczywy i nie wiadomo jakie są jej przyczyny.

36 Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły.

37 W niniejszej sprawie nie ujawnił się fakt uporczywego niepodejmowania czynności przez organ, noszący znamiona celowej, złej woli organu w rozpatrzeniu sprawy o odszkodowanie. Przeciwnie, po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu wymierzającego pierwszą grzywnę ([...] lipca 2017 r.) Prezydent [...] podejmował (opisane wyżej) czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy.

38 Poza tym Sąd zwraca uwagę, że strona postępowania nie współdziałała z organem. Mimo wezwania przez Prezydenta [...] pełnomocnika A. B. nie zostały przedłożone organowi poświadczone za zgodność z oryginałem akty notarialne z 1903 r. i 1947 r. W aktach sprawy znajdują się kserokopie tych aktów notarialnych, nieuwierzytelnione przez notariusza lub profesjonalnego pełnomocnika.

39 Poza tym trudno uznać, aby w niniejszym postępowaniu A. B. poniosła wymierną stratę, czy krzywdę z powodu niewykonywania wyroku Sądu z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15. Skarżąca uczestniczy w postępowaniu odszkodowawczym stosunkowo krótko, skoro zgłosiła swój udział w postępowaniu [...] marca 2019 r.

40 Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.