Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., I SA/Wa 152/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., I SA/Wa 152/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. G., R. G., J. G. i L. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących J. G., R. G., J. G. i L. G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku J. G., J. G., L. G. i R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2008 r. i umorzył postępowanie.

3 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

4 Orzeczeniem z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej rady Narodowej w B. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], oznaczonej nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność J. G.

5 Następnie na wniosek Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w B., Minister Spraw Wewnętrznych działając w trybie art. 137 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...] uchylił powyższe orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

6 Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. J. G., R. G., J. G. oraz L. G. (spadkobiercy J. G.) wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1965 r., wskazując na rażące naruszenie art. 3 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez wydanie decyzji "bez wskazania podstawy prawnej wywłaszczenia i zawierającej orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego".

7 Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r., [...] odmówił stwierdzenia nieważności

8 orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1965 r. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowane orzeczenie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94) i dlatego wedle tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać zasadność i prawidłowość wywłaszczenia oraz przyznanego odszkodowania. Wskazał ponadto, że wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie nastąpiło na rzecz państwa, zaś wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego pismem z dnia [...] grudnia 1964 r. wystąpił Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. Do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dołączono decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1964 r. ustalającą lokalizację szczegółową dla ogródków działkowych na terenie położonym w M. przy ul. [...]. Wskazał przy tym, że planowana inwestycja była zgodna z celem wskazanym w art. 3 ustawy. Ponadto w myśl obowiązującego w dacie wywłaszczenia art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych "pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej". Jednocześnie wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy nie odnaleziono oferty odstąpienia nieruchomości, wobec czego organ nie może dokonać oceny prawidłowości tego dokumentu, jednakże w treści kwestionowanego orzeczenia oraz we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego znajduje się stwierdzenie, iż starania o nabycie tej nieruchomości nie dały pozytywnych rezultatów.

9 Organ uznał ponadto, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1965 r., nr [...] spełniało wymogi art. 16 ust. 1 ustawy. J. G. otrzymał zawiadomienie, zaś zwrotne potwierdzenie odbioru pisma znajduje się w aktach sprawy. Poza tym zgodnie z treścią protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1965 r. zawiadomienie o rozprawie 21 dni przed terminem wywieszono na tablicy ogłoszeń w Prezydium Rady Narodowej w B. Poza tym Minister wskazał, że jego zdaniem decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

10 Pismem z dnia [...] października 2008 r. J. G., R. G., J. G. oraz L. G. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją z dnia [...] września 2008 r.

11 Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy w/w decyzję.

12 Na skutek wniesionej do Sądu skargi, wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1960/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. ze względu na rażące naruszenie prawa jakim jest skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej.

13 Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz całości akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i umorzył postępowanie.

14 W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na przepis art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, wskazał ponadto, że co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Minister wskazał ponadto, że kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest natomiast w sprawach wywłaszczeniowych, wojewoda.

15 Wobec powyższego organ uznał, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe z uwagi na niewłaściwość Ministra Infrastruktury, to jego zdaniem należało uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2008 r. i umorzyć postępowanie, a wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium

16 Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z dnia [...] marca 1965 r., zostanie przekazany według właściwości do Wojewody [...].

17 Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. J. G., R. G., J. G. i L. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

18 W skardze zarzucili Ministrowi naruszenie art. 19 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 kpa poprzez uznanie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w M.przy ul. [...] ([...]) oznaczoną nr [...], stanowiąca własność J. G. (spadkodawcy wnioskodawców).

19 Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

22 Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]12.2011 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

23 Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 03.1965 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości, położnej w M., przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], o pow. [...]m2, stanowiącej własność J.G.

24 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając sprawę ponownie i biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji uznając, że to nie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ale Wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

25 Powołując się na stanowisko judykatury Minister wyszedł z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 kpa). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ugn), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a ugn. w zw. z art. 17 pkt 1 kpa), to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].03.1965 r. powinien być Wojewoda, co oznacza konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania.

26 Odnosząc się do powyższej koncepcji organu, polegającej na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, wskazać należy, że istotnie znajduje ona potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (m.in. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03).

27 Zdaniem Sądu nie jest to jednak słuszna koncepcja w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w zwykłym trybie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania.

28 Podkreślenia wymaga, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i nadal powinna być stosowa (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt: I SA/Wa 809/11, I SA/Wa 935/11, I SA/Wa 870/11 orzeczenia.nsa.gov.pl).

29 Przypomnieć również należy, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 roku wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu - organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Mając na uwadze przepis art. 157 § 1 zdanie 1 w związku z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie [...].03.1965 roku był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, jest właściwy w sprawie Minister będący organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.).

30 Powyższe przesądza, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności

31 decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].03.1965r.

32 Na marginesie dodać należy, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych i zostały wydane na gruncie innych aktów prawnych, w związku z czym, zdaniem Sądu nie można wyrażonych w nich poglądów odnieść do rozpoznawanej sprawy.

33 W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

34 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.