Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., I SA/Wa 1250/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., I SA/Wa 1250/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego – orzekło o odmowie wszczęcia postępowania.

3 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Miasto [...].

4 Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

5 Decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. Prezydent [...] orzekł, na podstawie art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz F. U. w całości.

6 Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. Miasto [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 dekretu warszawskiego, bądź wszczęcie w tym przedmiocie postępowania z urzędu. Uzasadniając swój interes prawny w sprawie Miasto powołało się na przynależny mu tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

7 Postanowieniem z [...] maja 2020 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r.

8 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru odwołał się do poglądów prezentowanych w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym, między innymi, w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt OPS 2/15 oraz 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00). Powołując się na te poglądy organ wywiódł, że w sytuacji gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym od takiej decyzji, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich, w przypadku ich uruchomienia przez uprawniony podmiot - nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. W ocenie Kolegium, Miasto [...] nie może być uznane za stronę niniejszego postępowania, gdyż Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy (tj. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości) w pierwszej instancji w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie:

10 1) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r., gdy decyzja ta dotyczyła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, której właścicielem jest [...];

11 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie żądania przez podmiot niebędący stroną w sytuacji, gdy z żądaniem wystąpił podmiot, któremu przymiot strony przysługiwał,

12 3) art. 157 § 2 kpa poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r., podczas gdy treść wniosku o stwierdzenie nieważności uprawdopodobniła określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wadliwość powołanej decyzji.

13 Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

14 W uzasadnieniu skargi Miasto nie podzieliło stanowiska Kolegium co do braku po stronie skarżącego legitymacji procesowej uprawniającej do żądania stwierdzania nieważności decyzji z [...] lutego 2016 r. Wskazało, że jako właściciel nieruchomości działa w sferze dominium, a nie w sferze imperium, a w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości działania w sposób władczy. Skarżący odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, zgodnie z którym "jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu".

15 Miasto podniosło również, że decyzja z [...] lutego 2016 r. została wydana w wyniku rozpoznania złożonego po terminie wniosku z art. 7 dekretu z 26 października 1945 r., co oznacza, że jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo tego Kolegium zaniechało wszczęcia postępowania z urzędu.

16 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

18 Skarga jest niezasadna.

19 Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowił art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

20 Podejmowane na tej podstawie rozstrzygnięcie ma charakter procesowy, a jego istota sprowadza się do tego, że określony podmiot w ustalonym stanie faktycznym nie może skutecznie domagać się uruchomienia postępowania administracyjnego ze względu na zaistnienie przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej.

21 Zasadnie uznało Kolegium, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwszą z przeszkód wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., tj. przeszkodą natury podmiotowej. Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał w pierwszej instancji decyzję w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiącego własność Miasta - nie ma bowiem legitymacji procesowej uprawniającej je do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego w stosunku do tej decyzji.

22 Przypomnieć trzeba, że zgodnie z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej określone podmioty uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie zaś tego interesu następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Wprawdzie nawiązując do stanu faktycznego niniejszej sprawy, można zgodzić się ze skarżącym, że co do zasady gmina ma interes prawny w sprawie, która dotyczy nieruchomości stanowiącej jej własność. Jako osoba prawna ma ona bowiem zagwarantowaną przepisami prawa niezależność oraz może być podmiotem praw i obowiązków, a gdy chodzi o prawo własności – we własnym zakresie także tym prawem dysponować. Tym niemniej, w pewnych sytuacjach, ze względu na rolę w jakiej występują organy gminy, możliwość ochrony owego prawa ulega znacznemu ograniczeniu. Dzieje się tak wówczas gdy w toku procesu administracyjnego organ wykonawczy gminy, realizując przyznane mu przez ustawodawcę kompetencje, podejmuje jednostronny i władczy akt. Wówczas gmina traci status strony w dalszym toku postępowania administracyjnego i nie uzyskuje tego przymiotu nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla gminy jako właściciela nieruchomości.

23 Jak bowiem prawidłowo wywiodło Kolegium, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), czy sądowoadministracyjnego. Co istotne, pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest choćby powołana przez organ uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, a także uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, czy też postanowienia NSA z: 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07, 7 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1634/11, 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2023/16 (publik. w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualność tego poglądu potwierdza także uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016, sygn. akt I OPS 2/15 (publik. w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumenty, które legły u podstaw tego stanowiska, przedstawione obszernie m.in. w uchwale z 16 lutego 2016 r., odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym postępowań o stwierdzenie nieważności. Ich celem jest bowiem doprowadzenie do weryfikacji decyzji wydanej w trybie zwykłym przez organ pierwszej instancji.

24 Poza sporem pozostaje, że w sprawach o ustanowienie, w oparciu o art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawa użytkowania wieczystego do gruntów nieruchomości warszawskiej, ustawodawca wyznaczył Prezydentowi [...] (jako organowi wykonawczemu gminy) rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i to ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2016 r. rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji. W takiej też sytuacji reprezentował on interes tej jednostki samorządowej, z tym że czynił to wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Ona sama nie była natomiast stroną tego postępowania, choć decyzja wówczas podjęta wywoływała określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela.

25 Skoro więc w sprawie zakończonej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności to Prezydent [...] jako organ wykonawczy gminy (miasta na prawach powiatu) podjął decyzję w pierwszej instancji, to gmina ta (nie mając w sprawie przymiotu strony), powołując się na przynależny jej tytuł własności do nieruchomości, w przedmiocie której rozstrzygano, nie mogła skutecznie domagać się jej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Analogicznie nie miałaby ona prawnej możliwości skutecznego jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. To zaś wypełniało hipotezę normy określonej w art. 61a § 1 k.p.a.

26 Z tego powodu podjętemu w takich uwarunkowaniach faktycznych i prawnych postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r. o odmowie wszczęcia z wniosku Miasta postępowania nieważnościowego mającego za przedmiot decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r., nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, a zwłaszcza naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a.

27 Powołany zaś w skardze pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, jest o tyle niemiarodajny, że nie odzwierciedla ukształtowanej w tej materii dominującej linii orzeczniczej, w tym wskazanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym sąd w składzie orzekającym poglądu tego nie podziela.

28 Stwierdzenie braku legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania nadzorczego powoduje, że podniesione w skardze okoliczności mające świadczyć o wadliwości decyzji z [...] lutego 2016 r. nie mogły być przez Kolegium rozważane. Przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia rozstrzygana była bowiem wyłącznie kwestia procesowa dotycząca tego czy określony podmiot może skutecznie żądać uruchomienia w określonym przedmiocie postępowania administracyjnego. Rozstrzygając to zagadnienie w sposób negatywny organ nie miał więc obowiązku weryfikacji merytorycznych aspektów samej sprawy administracyjnej, w której podanie wniósł podmiot nieuprawniony, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a.

29 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.