Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., I SA/Wa 1104/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., I SA/Wa 1104/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. A., C. A. i B.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2002 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. i zwrócono na rzecz M. A., C. A. i B.G. udziały w wysokości [...] nieruchomości położonej w W. przy ul.[...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...] [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej w dniu orzekania własność Gminy W., oraz ustalono kwotę odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy W..

3 W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż wniosek z dnia 13 września 1999 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości był obarczony wadą formalną, wynikającą z braku właściwego umocowania składającego wniosek przez wszystkie strony postępowania, co spowodowało wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2002 r. Ponadto decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana na podstawie art. 132 k.p.a., a więc niezbędnym było uzyskanie przez organ orzekający zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji dotychczasowej, czego nie uczyniono.

4 Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., po rozpoznaniu odwołania M. A. i C. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2002 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. i zwrócono na rzecz M. A., C. A. i B. G. udziały w wysokości [...] nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz ustalono kwotę odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

5 W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. 261, poz. 2603) poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 powołanej ustawy.

6 Jeżeli nieruchomość wywłaszczana należała poprzednio do kilku współwłaścicieli, to zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od nich wszystkich. Oznacza to bezwzględny wymóg, by wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jeśli była ona przedmiotem współwłasności, był złożony przez wszystkich współwłaścicieli, bądź aby złożyli oni stosowne oświadczenie, iż wyznaczyli osobę, na rzecz której ma nastąpić zwrot.

7 Jak ustalił organ drugiej instancji, pismem z dnia 13 września 1999 r. adwokat J. M. wystąpił do Prezydenta Miasta W. o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] oraz nr [...] i nr [...], wskazując że działa z umocowania byłych właścicieli tych działek tj. M. A. i C. A. działającej w imieniu własnym i B. G. Do wniosku o zwrot nieruchomości załączono pełnomocnictwo udzielone adw. J. M. przez M. A. i przez C. A., w którym wskazała ona, iż działa również w imieniu córki B. G.

8 W toku postępowania, pismem z dnia 10 stycznia 2000 r. organ orzekający w sprawie wystąpił do adwokata J. M. z informacją o możliwości zwrotu części działki nr [...] (obecnie działka nr [...] i część działki nr [...]) oraz zwrócił się do stron o przedstawienie stanowiska w sprawie.

9 W odpowiedzi na to pismo M. A., C.A. i B. G., pismem z dnia 22 stycznia 2000 r. poinformowali organ, że nie wnoszą zastrzeżeń co do przedstawionego sposobu zwrotu działek nr [...] i nr [...] oraz przedstawili stanowisko odnośnie zwrotu działki nr [...]. Tym samym organ drugiej instancji uznał, że od tego momentu wnioskodawcy działali samodzielnie oraz, że wszyscy byli współwłaściciele wywłaszczonych nieruchomości wystąpili o ich zwrot. A zatem w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta W z dnia [...] czerwca 2002 r. nie naruszała art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 61 § 1 k.p.a.

10 Zgodnie jednak z art. 132 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis art. 132 § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. W rozpoznawanej sprawie, o ile Prezydent Miasta W. zdecydował w całości uwzględnić odwołanie, to nie można uznać, zdaniem organu drugiej instancji, że został dopełniony obowiązek uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Zgoda taka nie może być domniemana, lecz musi być wyrażona w sposób nie budzący wątpliwości organu co do intencji strony.

11 Organ drugiej instancji podkreślił również, że o ile B. G. wyraziła żądanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości i w postępowaniu zwrotowym brała udział osobiście, to żaden dokument w aktach sprawy nie potwierdza udzielenie przez nią pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości, czy też w późniejszym postępowaniu odwoławczym. Prezydent Miasta W. przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. nie występował również do B. G. o wyrażenie zgody na zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2001 r.

12 Złożenie przez B. G. oświadczenia z dnia 7 maja 2004 r., potwierdzającego, że odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. zostało wniesione również w jej imieniu nie może mieć znaczenia dla niniejszego postępowania nadzorczego, bowiem nie wskazuje aby M. A., składając odwołanie, działał na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez B. G. W tej sytuacji organ drugiej instancji stwierdził, że wydanie przez Prezydenta Miasta W., w trybie art. 132 k.p.a., decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. rażąco naruszyło art. 132 k.p.a.

13 Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. wnieśli: M. A., C. A. i B. G. podnosząc, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, stąd też przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z tymi zasadami, w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania, ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 k.c.). Zaniechanie dołączenia pełnomocnictwa do sporządzonego w imieniu mocodawcy pisma procesowego w żadnym więc razie nie powinno prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną.

14 Prezydent Miasta W. nie wezwał skarżących do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez dołączenie pełnomocnictwa od B. G., a strony nie mogą ponosić ujemnych skutków prawnych niedopełnienia przez organ administracji publicznej obowiązku ciążącego na nim z mocy art. 103 k.c. Potwierdzenie przez B. G., że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. zostało wniesione przez M. A. również w jej imieniu, ma podstawowe znaczenie dla postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie, bowiem złożenie tego oświadczenia oznacza, że wszystkie czynności dokonane zarówno przez adwokata J. M. jak i przez M.A. były dokonane także w jej imieniu i są ważne.

15 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

17 Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. naruszają przepisy postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

18 Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nie dokonał, podobnie jak organ pierwszej instancji, właściwej oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie mającej na celu ustalenie "rażącego naruszenia prawa" postępowanie administracyjne powinno stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

19 Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

20 W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 do 11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być więc kwalifikowane jako rażące.

21 Przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony, w związku z brakiem należytego umocowania pełnomocnika do działania w jej imieniu oznacza, że strona ta bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i ewentualnie może stanowić przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z zasady ogólnej wynika bowiem, że strona ma zagwarantowany czynny udział w postępowaniu, polegający na stworzeniu jej możliwości prawnych podejmowania czynności procesowych w celu obrony swoich interesów prawnych. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału jednej ze strony nie może zatem stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w związku z rażącym naruszeniem art. 132 k.p.a., bowiem może stwarzać podstawę do wznowienia postępowania. Przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

22 Nie można również zgodzić z poglądem organów orzekających, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 33 § 4 k.p.a. Postanowienia tego przepisu ustanawiając pełnomocnictwo domniemane stanowią wyraz ograniczenia formalizmu w postępowaniu administracyjnym Przepis ten odnosi się wyłącznie do przypadków upoważnienia do występowania w imieniu osób fizycznych i można go zastosować tylko wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki w nim wymienione, mające charakter ocenny: a) przedmiotem postępowania jest sprawa mniejszej wagi, b) pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, c) nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.

23 W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że zarówno M. A., jak i C.A. są członkami najbliższej rodziny B. G.. Skoro Prezydent Miasta W. przyjął, że spełnione zostały pozostałe dwie z wyżej wymienionych przesłanek, mających charakter ocenny, to o naruszeniu art. 33 § 4 k.p.a. można byłoby mówić tylko w przypadku zakwestionowania przez B. G. umocowania M. A. do działania w jej imieniu. Tymczasem B. G. złożyła oświadczenia z dnia 7 maja 2004 r. potwierdzającego, że odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. zostało wniesione również w jej imieniu.

24 Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.