Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 417/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 417/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku W. B. z dnia 23 października 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej "organ", w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2016r., znak: [...] w obu instancjach, domagając się stwierdzenia przewlekłości o rażącym charakterze, zasądzenia na rzecz skarżącego zadośćuczynienia w wysokości 20 000 zł i zasądzenia kosztów postępowania.

3 W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że:

4 -decyzję organu I instancji otrzymał 1 lutego 2018 r.;

5 -wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez Skarżącego wniesiony 2 lutego 20128 r.;

6 -3 lipca 2018 r. Skarżący złożył ponaglenie;

7 -18 lipca 2018 r. otrzymał odpowiedź na ponaglenie w którym stwierdził, że uwzględnił zastrzeżenia wskazane w ponagleniu.

8 Zdaniem skarżącego organ prowadzi postępowanie w sposób opieszały, nie ustala stanu faktycznego, dokonuje swobodnej oceny dowodów, przekazuje sprawy ciągle innym referentom co ma wpływ na długość trwania postępowania.

9 Żądanie zadośćuczynienia jest uzasadnione twierdzeniem, że skarżący został pozbawiony prawa do sprawiedliwego procesu sądowego przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym.

10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzja został wydana [...] sierpnia 2018 r., a niedotrzymanie ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy wynikało z przyczyn niezależnych od organu oraz skomplikowanego charakteru sprawy. W trakcie postępowania skarżący złożył wniosek o wyłączenie pracownika organu, składał nadto liczne pisma w których poruszał zróżnicowane zagadnienia problemowe (8 luty 2018 r., 15 luty 2018 r., 13 marca 2018 r., 22 maja 2018 r.,) Pisma te wymagały wnikliwego przeanalizowania i ustosunkowana się do poruszanych kwestii. Wskazano również że zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżący mógł wnieść skargę na decyzję GDOŚ z [...] stycznia 2018 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez konieczności złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie uczynił tego i to także miało wpływ na terminy załatwienia sprawy. Poza tym organ rozpoznaje spawy w kolejności ich wpływu w tym sprawy obszerne, złożone i skomplikowane w związku z tym dotrzymanie terminów ustawowych załatwienia sprawy nie zawsze jest możliwe.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12 Skarga jest zasadna w zakresie w jakim skarżący domaga się stwierdzenia przewlekłości postępowania.

13 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

14 W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia.

15 Skarżący wyczerpał tryb o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a bowiem 3 lipca 2018 r. złożył ponaglenie (k 4 i 5 akt. sądowych).

16 Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

17 Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

18 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Wynika to zresztą wprost z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. w którym zawarto definicję przewlekłości jako sytuacji w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy.

19 W niniejszym postępowaniu właściwym do wydania obu decyzji był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

20 Skarżący 18 listopada 2017 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2016r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] – granica województwa wraz z obwodnicami m. [...],[...],[...],[...],[...]". Zawiadomieniem z 19 listopada 2017 r organ wszczął postępowanie. Decyzja odmowna została wydana [...] stycznia 2018 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez skarżącego złożony skutecznie 12 lutego 2018 r.. Organ zawiadomieniami z 16 kwietnia, 25 czerwca i 23 sierpnia przedłużał terminy do załatwienia sprawy ostatecznie wyznaczając go na 5 września 2018 r. W trakcie postępowania organ zobowiązany był do dokonywania publicznych ogłoszeń o toczącym się postępowaniu i czynności podejmowanych przez organ. W trakcie tego postępowania skarżący złożył w dniu 12 marca 2018 r. wniosek o wyłączenie pracownika organu. Pismem z 28 marca 2018 r. poinformowano skarżącego że osoba ta nie pracuje już w organie, z prośbą o udzielenie informacji czy mimo to podtrzymuje wniosek o Jej wyłączenie (termin 7 dni). W aktach brak jest odpowiedzi skarżącego. Decyzja merytoryczna została wydana [...] sierpnia 2018 r.

21 W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a., co stanowi o wypełnieniu przesłanki przewlekłości postępowania.

22 Analiza dokumentów nadesłanych przez organ wskazuje, że pierwsza decyzja została wydane w terminie ustawowym (przed upływem 2 miesięcy od daty złożenia wniosku, zakładając, że sprawa miała skomplikowany charakter.

23 Natomiast po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co miało miejsce 12 lutego 2018 r., organ dopiero po ponad 6 miesiącach wydał kolejną decyzję [...] lipca 2018. Pierwsze zawiadomienie o przedłużeniu postępowania o kolejne 2 miesiące zostało wydane [...] kwietnia 2016 r. a ostatnie [...] sierpnia 2018 r.

24 Biorąc pod uwagę fakt, że organ w trakcie całego postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy poza wysyłaniem zawiadomień o dokonaniu ogłoszeń nie podejmował czynności merytorycznych trudno w takiej sytuacji uznać, że sprawa miała tak skomplikowany charakter aby dopiero po upływie 6 miesięcy organ mógł wydać decyzję merytoryczną.

25 Okoliczności podniesione przez organ dotyczące liczby spraw pozostających w referacie sprawozdawcy i jego obciążenia merytorycznego w świetle 149 P.p.s.a. pozostają bez znaczenia. Organ ma bowiem obowiązek tak zorganizować pracę urzędu aby mógł rozpoznać sprawę w terminach ustawowych. Nie wpływa także na terminy zakończenia sprawy kwestie związane z koniecznością wysyłania informacji o podejmowanych czynnościach, tak samo jak i terminy doręczeń stronom zawiadomień powinny się mieścić w terminach ustawowych załatwiania danej sprawy.

26 Nie ma żadnego wpływu na czas trwania postępowania możliwość wniesienia skargi bezpośrednio do sądu ponieważ jest to wyłącznie prawo a nie obowiązek strony. To samo dotyczy wniosku o wyłącznie pracownika. Zresztą jak wynika z akt administracyjnych organ niezwłocznie po jego złożeniu poinformował stronę, że osoba ta nie pracuje w organie.

27 W związku z tym Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania gdyż organ przez co najmniej 6 miesięcy nie podejmował żadnej czynności merytorycznej w sprawie a charakter sprawy nie uzasadniał przedłużania terminów do jej załatwienia w rozmiarze przekraczającym ustawowe 2 miesiące.

28 Przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

29 Sąd uznał, że w sprawie przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe. Sytuację w której mamy do czynienia ze szczególnie dużym ciężarem gatunkowym naruszenia (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ podejmował czynności stricte formalne (zawiadomienia) i informował o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Ostatecznie zmieścił się w zakreślonym przez siebie terminie zakończenia sprawy, co stanowi o braku spełnienia tej przesłanki.

30 Sąd uznał za niezasadny wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego zadośćuczynienia w kwocie 20 000 zł. Przepisy mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2016, poz.718 ze zm.), dalej "P.p.s.a" pozwalają w art.149 § 2 na wymierzenie organowi grzywny albo sumy pieniężnej przy czym przepis stanowi o fakultatywności takiego rozstrzygnięcia. Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim okoliczności związane z terminem rozstrzygnięcia sprawy, o którym strona była na bieżąco informowana jak również kłopoty kadrowe organu i ilość spraw które organ ma obowiązek rozpoznać (wywody odpowiedzi na skargę) a przede wszystkim nie wskazanie przez skarżącego argumentów uzasadniających doznanie przez niego szkody, Sąd stwierdził o braku podstaw do przyznania sumy pieniężnej.

31 Wskazywana przez skarżącego okoliczność uzasadniająca przyznania odszkodowania to pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego procesu sądowego przed wydaniem decyzji w sprawie odwoławczej. Myśl ta nie została rozwinięta w uzasadnieniu skargi. Postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Skarżący wywodził że brak stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na rozbudowę drogi wojewódzkiej doprowadził do wydaniu decyzji nr [...] z [...] lipca 2018 r. o zezwoleniu na realizację I etapu inwestycji w której bezpośrednim zasięgu oddziaływania pozostaje nieruchomość o nr ew. [...], obręb [...] gm. [...]. W istocie zatem kwestionował wydaną decyzję środowiskową. (skarga in fine). W ocenie Sąd Skarżący poza ogólnym twierdzeniem nie wykazał aby na skutek przewlekłości postępowania o stwierdzenie nieważności poniósł jakąkolwiek szkodę.

32 Konkludując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy orzekając w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Decyzja został wydana przed rozpoznaniem skargi). W punkcie drugim i trzecim stwierdził, przewlekłe prowadzenie postępowania bez rażącego naruszenia prawa, czyniąc za podstawę tego rozstrzygnięcia przepis art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. W punkcie czwartym wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu administracji Sąd postanowił w punkcie piątym wyroku przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.