Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., IV SAB/Wa 147/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., IV SAB/Wa 147/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz S. M. i U. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 20 marca 2017 r. S. M. i U. Z. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również jako: "Ministra") w przedmiocie – jak to określili – wniosku skarżących z dnia 30 czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w części i wnieśli o:

3 1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie;

4 2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter rażący;

5 3. wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

6 4. przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 powołanej ustawy;

7 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania;

8 6. rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym

9 Skarżący podnieśli, że w dniu 30 czerwca 2012 r. wystąpili do Ministra Infrastruktury w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. w części obejmującej pkt 2 decyzji.

10 Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu do WSA w Warszawie, Minister w dniu 22 lipca 2015 r. rozpoznał wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., które zostało uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2603/15.

11 W dniu 18 maja 2016 r. akta wpłynęły do organu i dopiero po wniesieniu przez skarżących skargi na bezczynność organu w dniu 20 września 2016 r. (sprawa o sygn. akt IV SAB/Wa 357/16), Minister w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję. Skarżący złożyli w dniu 21 października 2016 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprawa nie została zakończona w terminie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego.

12 Następnie skarżący wnieśli do organu w dniu 16 stycznia 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

13 Skarżący podnieśli, że po pięciu miesiącach bezczynności organu wnieśli kolejną skargę na bezczynność, rozszerzając ją również na przewlekłe prowadzenie postępowania.

14 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w tej sprawie. Podniósł, że sprawy są załatwiane według kolejności wpływu, z uwzględnieniem możliwości organizacyjnych urzędu, wobec ilości spraw oraz obsady wydziałów orzeczniczych.

15 Jednocześnie poinformował, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...].

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

17 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu.

18 Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

19 W rozpoznawanej sprawie, co należy podkreślić, kontroli Sądu podlega postępowanie organu od czasu złożenia przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Poprzednio bowiem złożona skarga w sprawie na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] marca 2000 r. w części dotyczącej punktu III decyzji, tj. rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości była przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 387/16 stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości 200 zł oraz zasądził na rzecz skarżących od organu zwrot kosztów postępowania sądowego.

20 Ponadto – w związku ze wskazaniem przez skarżących, że przedmiotem skargi jest bezczynność "rozszerzona o przewlekłość" postępowania, Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym, Sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576).

21 Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA).

22 Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie rozpoznał złożonego przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącym żadnym pismem przyczyn tej zwłoki. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatyt.: "Odwołanie") wpłynął do organu w dniu 24 października 2016 r. Organ w przewidzianym w k.p.a. miesięcznym terminie, nie załatwił sprawy, jak również nie wystosował zawiadomienia do stron o zwłoce w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.), zrobił to dopiero w dniu 16 stycznia 2017 r. po wystosowaniu przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Minister wydał decyzję rozstrzygającą sprawę w drugiej instancji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność do WSA w Warszawie, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd. Tym samym, bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt 1 wyroku ).

23 Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, jak stanowi z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a, Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, w szczególności, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

24 Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) Sąd miał na uwadze, że co prawda organ pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu odwołania (odwołanie wpłynęło do organu 24 października 2016 r. i powinien je rozpoznać w ciągu miesiąca), jednakże po wniesieniu skargi w dniu 18 marca 2017 r., wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu uzasadnia to stwierdzenie stanu bezczynności, jednakże brak jest podstaw do uznania, że miała ona charakter kwalifikowany, czyli rażący. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na skomplikowany charakter sprawy (zarówno pod względem prawnym i faktycznym), w tym konieczność przeprowadzenia przez Ministra wnikliwej analizy znacznej ilości dokumentacji, w tym decyzji administracyjnych i wyroków sądów administracyjnych, wydawanych przez różnego rodzaju organy i sądy w zakresie rozpoznawanej sprawy począwszy od 2000 r. Niezależnie od tego, orzekającemu w niniejszej sprawie Sądowi z urzędu, w oparciu o rodzaj i liczbę prowadzonych spraw, znana jest skala obciążenia pracą urzędników Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Stąd, biorąc pod uwagę wymienione okoliczności, w ocenie Sądu trwająca niecałe pięć miesięcy bezczynność w rozpoznaniu sprawy skarżących nie ma charakteru rażącego.

25 W punkcie trzecim wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, co oznacza nieuwzględnienia skargi w zakresie żądania przez skarżących od organu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie ponownie powtórzyć trzeba, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności i reagował na działania stron, wydając finalnie decyzję kończącą postępowanie. Sąd uznał także, że w okolicznościach niniejszej sprawy ani względy represyjne, ani prewencyjne grzywny, nie przemawiają za zastosowaniem tego fakultatywnego środka prawnego.

26 W ostatnim punkcie (4) Sąd zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących S. M. i U. Z. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę tę składa się uiszczony wpis sadowy od skargi.

27 Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.