Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., IV SA/Wa 3249/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., IV SA/Wa 3249/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr [...], z [...] września 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I.P. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi N., gmina G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, stanowiącą własność I.P., przejętą na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

3 W uzasadnieniu decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi N., gmina G. Naczelnik Miasta i Gminy w G. przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi N., gmina G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, stanowiącą własność I.P. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1983 r., Nr 6, poz. 49.

4 Decyzją z [...] marca 1984 r., znak [...] Naczelnik Miasta i Gminy w G. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz I.P. w wysokości [...] zł za ww. nieruchomość.

5 Pismem z 12 lutego 2016 r. I.. wystąpiła do Wojewoda [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi N., gmina G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, przejętą na własność Państwa.

6 Decyzją z [...] listopada 2016 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...].

7 Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa - w wyniku rozpatrzenia odwołania I.P. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r.

8 Następnie po rozpatrzeniu skargi I.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., nr [...].

9 Ponownie rozpatrując odwołanie I.P. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

10 W pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócić uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17.

11 W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał m in., iż trafnie wywiódł organ odwoławczy, że - wobec zastosowania przepisu odsyłającego w ustawie o terenach budowlanych - możliwe były wątpliwości interpretacyjne co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o wywłaszczaniu z 1958 r. w zakresie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych. Zdaniem Sądu odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy nie pozostawało w oczywistym związku z ewentualną wadliwością orzeczenia odszkodowawczego. Jednakże Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi szczegółowego odniesienia się do kwestii weryfikacji wysokości przyznanego odszkodowania i z tego też względu uchylił zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2017 r., nr [...], zobowiązując przy tym Ministra do oceny, czy - w świetle zachowanych akt sprawy oraz w myśl obowiązujących ówcześnie regulacji normatywnych - określając ówcześnie kwotę odszkodowania nie orzeczono z oczywistym pokrzywdzeniem osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania.

12 Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

13 W niniejszym postępowaniu ocenie podlega decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r. orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz I.P. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi N., gmina G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, przejętą na własność Państwa.

14 W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania archiwalnych akt związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1984 r. poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Urzędu Miejskiego w G., Archiwum Państwowego w P., Starostwa K., jak i do W. Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego, gdyż w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. Ponadto wypełniając zobowiązanie Sądu zawarte w wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17 w przedmiocie uzupełnienia dowodów w trybie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wystąpił do Urzędu Miejskiego w G. z prośbą o przeprowadzenie ponownej kwerendy jednostek archiwalnych urzędu celem odnalezienia opinii biegłego inż. E.B. z [...] stycznia 1984 r. w przedmiocie ustalenia wartości działki nr [...] położonej we wsi N., gm. G., stanowiącej własność I.P. W dniu [...] września 2018 r. organ pozyskał żądany dokument. Ocena organu została dokonana na podstawie posiadanych dokumentów.

15 Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona we wsi N., gmina G., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, stanowiąca własność I.P. została objęta zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi N., gmina G.

16 Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1983 r., Nr [...], poz. [...].

17 Kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

18 Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

19 Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94).

20 W wiążącym w przedmiotowej sprawie wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał m.in. oceny obowiązku przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego, przesądzając, że organ przejmujący nieruchomość nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego, gdyż nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

21 Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, iż organ nadzorczy uchybił obowiązkowi szczegółowego odniesienia się do kwestii weryfikacji wysokości przyznanego odszkodowania. Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy - w świetle zachowanych akt sprawy oraz w myśl obowiązujących ówcześnie regulacji normatywnych - określając ówcześnie kwotę odszkodowania nie orzeczono z oczywistym pokrzywdzeniem osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania.

22 Wypełniając zobowiązanie Sądu w opisanym powyżej zakresie organ odwoławczy wskazał, że odszkodowanie za przedmiotowy grunt oraz składniki roślinne w łącznej wysokości [...] zł zostało przyznane zgodnie z opinią szacunkową z dnia [...] stycznia 1984 r. sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę do spraw szacowania nieruchomości inż. E.B. Biegły rzeczoznawca dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205 ze zm.) oraz zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1082 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi N., gmina G. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1983 r., Nr [...], poz. [...]).

23 Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia [...] września 1982 r. cenę gruntu ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu, które ustalało się według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym.

24 W przedmiotowej sprawie, cena kontraktacyjna 1 kwintala żyta wynosiła 1750 zł, a została ustanowiona decyzją Ministra do Spraw Cen z [...] czerwca 1983 r., znak [...] w sprawie zatwierdzenia cennika skupu nr [...] "Zboża, rzepak i rzepik" (Dz. Urz. Cen z 1983 r., Nr 6, poz. 43).

25 Jak wynika z akt sprawy, przejęta nieruchomość położona była w strefie wiejskiej (vide: załącznik Nr 1 do zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. w sprawie podziału Województwa [...] na strefy ekonomiczne) i składała się z gruntów klasy bonitacyjnej IVa, IVb i V, za które zgodnie z załącznikiem do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. obowiązywały odpowiednio stawki 60 kwintali za 1 ha, 45 kwintali za 1 ha oraz 25 kwintali za 1 ha.

26 Ponadto w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że w dacie orzekania o odszkodowaniu działka gruntu nr [...] o pow. 3,3193 ha składała się z gruntu ornego klasy bonitacyjnej IVa o pow. 2,3441 ha, IVb o pow. 0,5900 ha oraz klasy V o pow. 0,3852 ha.

27 Jednocześnie w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1983 r., którymi podwyższono stawki określone zarządzeniem z dnia [...] września 1982 r. o 700 %.

28 Zatem wysokość odszkodowania za przejęty grunt o powierzchni 3,3193 ha powinna wynosić [...] zł [(23441 m2 x 60 x 8 x [...]) + (5900 m2 x 45 x 8 x [...]) + (3852 m2 x 25 x 8 x [...]]. W tym miejscu organ odwoławczy zauważył, że biegły w opinii z [...] stycznia 1984 r. wyliczył wartość gruntu na kwotę [...] zł. Powyższe oznacza, że biegły popełnił błąd rachunkowy przy wyliczeniu odszkodowania za grunt klasy V o pow. 3852 m2, wyliczając kwotę 134.828 zł, zamiast 134.820 zł (błąd na korzyść byłej właścicielki). Biorąc pod uwagę całość kwoty przyznanego odszkodowania za grunt, opisany błąd w działaniu matematycznym jest kwotą nieznaczną w stosunku do całego odszkodowania przyznanego w kwocie [...] zł i nie może być postrzegany w kategorii rażącego naruszenia prawa.

29 Ponadto biegły rzeczoznawca w opinii z [...] stycznia 1984 r. dokonał wyceny drzew i krzewów owocowych oraz drzew użytkowych znajdujących się na przedmiotowym gruncie na łączną kwotę 227.637 zł. Podstawą wyliczeń biegłego były wytyczne Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1982 r., Nr [...] w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny roślin sadowniczych oraz ceny zbytu i detaliczne materiału szkółkarskiego ozdobnego i róż na rok 1983/84.

30 Zatem łącznie odszkodowanie za całą przejętą nieruchomość wyniosło [...] i taka też kwota została przyznana na rzecz właścicielki przedmiotowej nieruchomości w kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...].

31 Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a opinia biegłego stała się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2009 r" sygn. akt I SA/Wa 1770/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., sygn. aktl SA/Wa 1520/10, publ. CBOSA).

32 Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a., organ orzekający w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jest zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

33 W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

34 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. wniosła I.P. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

35 - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 9 ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm., zwaną dalej "ustawą wywłaszczeniową") poprzez jego niezastosowanie i

36 niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo błędnego oszacowania odszkodowania ustalonego i wypłaconego decyzją Naczelnika Gminy i Miasta w G. z dnia [...] marca 1984 r., znak [...] (zwanej dalej: "decyzją Naczelnika");

37 - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec całkowitego pominięcia, iż w niniejszej sprawie była właścicielka składała odwołania i pisma na etapie przejęcia nieruchomości i ustalenia odszkodowania, a pomimo tego organ nie przeprowadził obligatoryjnie wymaganej przepisami rozprawy administracyjnej, co miało istotny wpływ na treść decyzji Naczelnika i zawarte w niej błędy.

38 Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

39 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

40 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

41 Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

42 Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17. W tej sytuacji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

43 Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu.

44 W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. narusza rażąco prawo.

45 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Rażące naruszenie prawa może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem kwalifikowanym przepisów. Cechą rażącego naruszenia praw jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi tu nie tyle o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa.

46 Już w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że ustawowy zwrot zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi "odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" nasuwa wątpliwości co do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni licznych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Początkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmował, że przy ustalaniu odszkodowania należało stosować pełną procedurę, określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym powołanie biegłego celem ustalenia odszkodowania i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której biegły zostaje wysłuchany. Na taki tryb postępowania miała wskazywać treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, które w zakresie ustalania wysokości odszkodowania i sposobu wypłaty odsyłało do przepisów o wywłaszczeniu, a także systemowe podejście do całokształtu obowiązujących wówczas regulacji prawnych (por. nieprawomocny wyr. WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/16). Stanowisko to uległo zmianie. W kolejnych wyrokach WSA w Warszawie przyjęto, że odesłania zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi w zakresie stosowania przy ustalaniu i wypłacie odszkodowania za przejęte nieruchomości zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie oznacza obowiązku stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w powołanej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z którego wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych, znajduje się w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Odszkodowania". Rozprawa prowadzona była w celu wywłaszczenia, co nie dotyczy gruntów przejmowanych na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, która regulowała tryb przejmowania nieruchomości (por. nieprawomocne wyr. WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16 oraz z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/16).

47 Treść zbliżonego zwrotu "wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości" była natomiast przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który stanowił, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

48 Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Powołany przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie jest jasny i budzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Należy bowiem podkreślić, że czym innym są zasady ustalania odszkodowania, a czym innym tryb wywłaszczenia nieruchomości. Sam ustawodawca rozróżnił obie te kwestie, wprowadzając dwa odrębne rozdziały – rozdział 2 "Odszkodowania", który regulował zagadnienia związane z ustalaniem odszkodowania oraz rozdział 3 "Postępowania wywłaszczeniowe", który regulował kwestie związane z trybem wywłaszczenia nieruchomości. Tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania, do sposobu ustalania odszkodowania za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, a także za zasiewy i uprawy. Nie można zatem uznać, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę I.P. po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale 3 tej ustawy.

49 Pogląd taki zaprezentował już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., z którą to oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest związany organ jak i sąd orzekający w sprawie. Skarżąca, nie zgadzając się z tym stanowiskiem miała możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r. do NSA. Skoro z tego uprawnienia nie skorzystała, musi poddać się rygorom wynikającym z art. 153 p.p.s.a.

50 Sąd przychyla się do stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

51 Ponadto Minister Inwestycji i Rozwoju wypełniając zobowiązanie wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. dokonał przeszacowania w oparciu o powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości 3,3193 ha i odpowiednie stawki w zależności od klasy gruntów, ustalając, że odszkodowanie za grunt powinno wynieść [...] zł, a nie jak ustalił biegły w opinii z dnia [...] stycznia 1984 r. w wysokości [...] zł. Różnica w wysokości 8 zł na korzyść skarżącej oczywiście nie może być oceniana jako rażące naruszenie prawa. Wycena drzew i krzewów owocowych oraz drzew użytkowych znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości została prawidłowo ustalona w opinii biegłego na kwotę [...] zł. Zatem przyznana na rzecz byłej właścicielki nieruchomości przejętej na własność Państwa kwota odszkodowania ustalona w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r. odpowiadała obowiązującym ówcześnie regulacjom prawnym. A zatem, w ocenie Sądu, zasadnie w sprawie uznano, że odszkodowanie za grunt oraz drzewa i krzewy zostało przyznane w prawidłowej wysokości.

52 Mając powyższe względy na uwadze należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

53 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w całości.