Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., IV SA/Wa 2596/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., IV SA/Wa 2596/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2007 roku [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2007r. nr (...) Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia P. spółki z o.o. z siedzibą w W. reprezentowanej przez adwokata M. S. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia (...) lutego 2007 r., znak (...), którym uchylono postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia (...) czerwca 2006 r., znak (...) oraz umorzono postępowanie o uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr (...) w miejscowości R. w Gminie S., na terenie otuliny K. Parku Krajobrazowego orzekł o uchyleniu wskazanego postanowienia oraz umorzył postępowania przed organem I instancji.

3 Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych: w dniu 4 stycznia 2006 r. P. sp. z o.o. złożyła w Urzędzie Gminy S. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P.(...) "K." na działce nr (...) w miejscowości R., gm. S.

4 Pismem z dnia 2 czerwca 2006 r., znak (...), Wójt Gminy S. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006 r., znak (...), Wojewoda Pomorski uzgodnił lokalizację ww. inwestycji.

5 Pismem z dnia 13 października 2006r. J. P. skierował do Wojewody Pomorskiego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006r. podnosząc, iż jest właścicielem sąsiedniej działki, a więc stroną w sprawie, a mimo to nie brał udziału w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym wydaniem postanowienia z dnia (...) czerwca 2006r. Jednocześnie wniósł o zmianę wskazanego postanowienia poprzez odmowę uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.

6 W dniu (...) lutego 2007 r. Wojewoda Pomorski wydał postanowienie znak (...), którym uchylił ww. postanowienie oraz umorzył

7 postępowanie.

8 Na powyższe postanowienie w dniu 21 lutego 2007 r. zażalenie wniósł adwokat M. S. pełnomocnik P. sp. z o.o. podnosząc następujące zarzuty:

9 postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 1 k.p.a. poprzez

10 zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie

11 zaniechaniu doręczenia go skarżącemu;

12 prowadząc postępowanie organ I instancji naruszył art. 77 k.p.a. poprzez

13 nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym

14 ustaleniem, iż niniejsza sprawa dotyczy P. sp. z o.o.,

15 pomimo iż wnioskodawcą była P. sp. z o.o.;

16 postanowienie narusza art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami

17 poprzez uznanie, iż inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii

18 komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego;

19 postanowienie narusza również art. 106 k.p.a., gdyż organ wykroczył poza

20 swoje kompetencje dokonując oceny tego, czy planowana inwestycja jest inwestycją

21 celu publicznego.

22 Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2007r. Minister Środowiska uchylił wskazane postanowienie oraz umorzył postępowania przed organem I instancji. Zdaniem Ministra Środowiska za zasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż organ I instancji naruszył art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że postępowanie dotyczy P. sp. z o.o., pomimo iż wnioskodawcą była P. sp. z o.o. Ponadto wskazać należy, iż skierowanie skarżonego postanowienia do P. sp. z o.o., powoduje, iż postanowienie to zostało skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania, co należy kwalifikować jako wadę nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. Ponadto zdaniem Ministra nie można uznać, iż organ uzgodnieniowy pozbawiony jest kompetencji do oceny, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Skoro bowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalenie, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w kontekście przepisów odnoszących się do obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody ( w przedmiotowym

23 postępowaniu otuliny parku krajobrazowego). Mając na uwadze, że zakazy obowiązujące w stosunku do obszaru chronionego krajobrazu, jak również parku krajobrazowego, nie dotyczą inwestycji celu publicznego (art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), organ ochrony przyrody powinien również ocenić tą kwestię jako mającą istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Za zasadny Minister uznał zarzut strony, iż organ I instancji błędnie ocenił, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Jakkolwiek w obrocie prawnym znajdują się sprzeczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, to jednak wskazać należy, iż na zagadnieniu powyższym skoncentrował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 495/05). W obszernym uzasadnieniu do powyższego wyroku NSA dowiódł, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego.

24 Jednocześnie Minister Środowiska nie podzielił zarzutu inwestora, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 149 k.p.a poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie zaniechaniu doręczenia go skarżącemu. Analizując podstawę prawną postanowienia organu I instancji, Minister stwierdził, iż postanowienie to nie zostało wydane w trybie wznowienia postępowania. Uznać należy, iż ponowne rozpatrzenie wniosku Wójta Gminy S. skutkowało wydaniem przez organ I instancji postanowienia w sprawie, która została uprzednio rozstrzygnięta postanowieniem ostatecznym, co należy kwalifikować jako wadę nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. Ponadto uznać należy, iż powyższe postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi wadę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ww. ustawy. Przywołane przez organ I instancji przepisy, tj. 105 § 1 i 144 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 8 i 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 i 153 ustawy o ochronie przyrody, nie pozwalały na uchylenie uprzednio wydanego rozstrzygnięcia w sprawie.

25 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skierował J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. przez przyjęcie odmiennej kwalifikacji planowanej inwestycji przez organu obu instancji.

26 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując

27 stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

28 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 ,

29 poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy,

30 nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

31 Oceniając zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2007r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia (...) lutego 2007r. w oparciu o wskazane kryteria uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

32 Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006 r., znak (...), Wojewoda Pomorski uzgodnił lokalizację inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. "K." na działce nr (...) w miejscowości R. w Gminie S. Pismem z dnia 13 października 2006r. J. P. skierował do Wojewody Pomorskiego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006r. podnosząc, iż jest właścicielem sąsiedniej działki, a więc stroną w sprawie, a mimo to nie brał udziału w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym wydaniem postanowienia z dnia (...) czerwca 2006r. Jednocześnie wniósł o zmianę wskazanego postanowienia poprzez odmowę uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.

33 Mając na uwadze treść pisma J. P., Wojewoda Pomorski w pierwszej kolejności zobowiązany był wyjaśnić, czy nie zachodziły podstawy do uznania tego pisma za zażalenie na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia

34 (...) czerwca 2006r. Mimo, iż z rozdzielnika wskazanego postanowienia nie wynika, aby J. P. otrzymał postanowienie z dnia (...) czerwca 2006r. to należy mieć na uwadze, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa termin do wniesienia środka odwoławczego dla strony której nie doręczono rozstrzygnięcia, biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia orzeczenia jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, ja i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miały status strony tego postępowania. W takim wypadku, obowiązkiem Wojewody Pomorskiego było przekazanie zażalenia organowi wyższego stopnia tj. Ministrowi Środowiska.

35 W przypadku ustalenia, iż pismo J. P. z uwagi na upływ terminów do zaskarżenia postanowienia z dnia (...) czerwca 2006r. nie mogło być potraktowane jako zażalenie, z uwagi na treść wniosku zastosowanie winny znaleźć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie wznowieniowe. Postępowanie o wznowienie postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przebieg jest uregulowany w przepisach rozdziału 12 k.p.a. Stwarza ono prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą wart. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 k.p.a.) bada legitymację podmiotu składającego wniosek, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wniosek dotyczy decyzji ( postanowienia) ostatecznej, czy został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. W drugiej fazie rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 1999 r. , II SA 113/99, lex 46255). Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 oraz art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W oparciu o przepis art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania składa się do organu, który wydał decyzję (postanowienie) w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (postanowieniu). Nie ma przy tym znaczenia, w jaki sposób dowiedziała się o tej decyzji ( postanowieniu).

36 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż Wojewoda Pomorski z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe w dniu (...) lutego 2007 r. wydał postanowienie znak (...), którym uchylił ostateczne postanowienie z dnia (...) czerwca 2006r. oraz umorzył postępowanie. A zatem Minister Środowiska rozpoznając zażalenie P. sp. z o.o. na powyższe postanowienie, w którym strona wskazywała m. in. na naruszenie przez organ art. 149 k.p.a. powinien uchylić zaskarżone postanowienie z podanych wyżej powodów i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie za bezzasadne uznać należy stanowisko Ministra Środowiska, iż postanowienie z dnia (...) lutego 2007r. skierowane zostało do osoby nie będącej stroną postępowania, co należy kwalifikować jako wadę nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. Fakt błędnego określenia w uzasadnieniu postanowienia jako strony postępowania P. sp. z o.o., stanowiło oczywistą omyłkę, która mogła być sprostowana w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a.

37 Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

38 Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.