Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 2074/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 2074/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. C., M. M., T. M. i J. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 IV SA/Wa 2074/09

UZASADNIENIE

3 Rada W. w dniu [...] lipca 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], W uchwale tej stwierdzono także zgodność uchwalonego w niej planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., uchwalonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...],

4 Skargę do Sądu na powyższą uchwałę z dnia [...] lipca 2008 r. wnieśli M. C., M. M., T. M. i J. M. zarzucając naruszenie:

5 art. 20 ust. 1 i art, 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

6 zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.)» zwanej

7 dalej "u. p. z. p.", poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż stwierdzenie

8 zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami

9 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

10 W. może zostać podjęte w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu

11 zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących Rada W.

12 przed uchwaleniem zaskarżonego planu obszaru [...] powinna

13 była podjąć odrębną uchwałę stwierdzającą zgodność miejscowego planu ze studium

14 uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Brak

15 takiej odrębnej uchwały stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego

16 planu zagospodarowania przestrzennego;

17 art. 28 ust. 1 u, p. z. p. poprzez powołanie w zaskarżonej uchwale uchwały

18 Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w

19 sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

20 W., pomimo że uchwała ta - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu

21 Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. (IV SA/Wa 434/07) w

22 przedmiocie stwierdzenia jej nieważności - została uzupełniona uchwałą Rady

23 W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], która w zaskarżonej uchwale

24 nie została powołana;

25 IV SA/Wa 2074/09

26 W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - po rozpatrzeniu uwag;

27 art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i

28 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.

29 z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", poprzez naruszenie

30 prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu [...] w § 40 pkt 2 ppkt 4

31 zaskarżonej uchwały, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej

32 ma wynosić 6500 m2 oraz w § 40 pkt 2 ppkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna

33 szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 m, pomimo że żadna z

34 nieruchomości objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

35 terenem [...] nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu

36 umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli

37 nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o

38 symbolu [...], zwłaszcza, że Rada W. nie podjęła uchwały w

39 przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z

40 przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.:

41 Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u. g. n.";

42 art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i

43 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące

44 ustaleniem dla terenu [...] w § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, iż ciąg

45 pieszy będzie miał szerokość minimum 3 m, natomiast z załączników (map) do

46 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż ciągi piesze będą

47 miały około 30 m, pomimo że brak jest podstaw do projektowania tak szerokich

48 ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności, aby zrealizować zmierzenia

49 ustalone w planie;

50 art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1

51 i 64 ust. 1 Konstytucji poprzez ustalenie dla terenu [...] w § 42 w pkt 1 i 2

52 zaskarżonej uchwały przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły

53 podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz

54 poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe

55 warunki zagospodarowania terenu oraz że zapis ten godzi w prawo własności i

56 znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.

57 Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

58 IV SA/Wa 2074/09

59 W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą w graniach przeznaczenia oznaczonego symbolami [...], [...] oraz [...]. Własność ta wywiedziona została z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r. orzekającej o zwrocie powyższej nieruchomości. Wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. (I OSK 1047/07) uchylił niekorzystny dla skarżących wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 7 marca 2007 r. i oddalił skargę Prezydenta W. na wyżej wskazaną decyzję, w wyniku czego decyzja Wojewody [...] o zwrocie działki stała się prawomocna.

60 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż:

61 pogląd o konieczności podejmowania odrębnej uchwały o stwierdzeniu

62 zgodności projektu miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków

63 zagospodarowania przestrzennego nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych

64 jednolity, jako że dopuszcza się stwierdzanie takiej zgodności zarówno odrębną

65 uchwałą, jak i we wstępnej części uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego

66 planu;

67 na legalność zaskarżonej uchwały w ocenie organu nie rzutuje brak

68 powołania zmiany uchwały dotyczącej studium, skoro nie wiąże się to z sankcją

69 nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu, której treść przesądzają przede

70 wszystkim przepisy u. p. z. p.;

71 zarzut naruszenia art. 11 pkt 12 u. p. z. p. nie jest zasadny, skoro przepis

72 ten dotyczy procedury tworzenia studium, a nie projektu planu miejscowego;

73 4) ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa

74 własności skutkujące częstokroć ograniczeniem prawa własności dla zabezpieczenia

75 potrzeb interesu publicznego obligatoryjnie uwzględnianego w planowaniu

76 przestrzennym z mocy art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 4 pkt 9 u. p. z. p. Wprowadzenie

77 publicznych usług oświaty, realizacja szkoły podstawowej z terenami sportowymi,

78 przedszkola i poradni psychologiczno-pedagogicznej stanowi ustalenie

79 przeznaczenia terenu jako rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, któremu

80 służy plan miejscowy.

81 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w

82 IV SA/Wa 2074/09

83 części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. [...], w pkt II tego wyroku stwierdził nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej powyższej działki, a w pkt III wyroku oddalił skargę w pozostałej części. W pkt IV wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt li II nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, natomiast w pkt V wyroku zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, iż:

84 1) zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

85 gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1691 ze zm.), zwanej dalej "u. s. g.", Sąd

86 może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym

87 granicami przysługiwania skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący

88 posiadają w sprawie interes prawny wynikający z przysługiwania im prawa własności

89 do działki ew. nr [...], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu

90 prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działki będącej własnością

91 skarżących. Tym samym żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w

92 całości nie znajduje podstawy w ramach art. 101 ust. 1 u. s. g.;

93 2) nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa poprzez brak uprzedniego

94 stwierdzenia przez organ odrębną uchwałą zgodności projektu planu miejscowego z

95 ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zawartym w uchwale z dnia [...] października 2006 r., bowiem art. 20

96 ust. 1 u. p. z. p. nie wyłącza dopuszczalności dokonywania oceny zgodności planu

97 miejscowego ze studium w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego;

98 3) nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u. p. z. p., ponieważ w

99 przepisie tym określono jedynie skutki naruszenia zasad i trybu sporządzania m. in.

100 planu miejscowego i znajduje on zastosowanie dopiero wtedy, gdy zostanie

101 stwierdzone naruszenie innych przepisów prawa określających zasady i tryb

102 sporządzania planu miejscowego;

103 4) nie jest zasadny zarzut naruszeniu art. 11 pkt 12 u. p. z. p. z tego względu,

104 iż przepis ten dotyczy trybu sporządzania studium, a nie planu miejscowego;

105 5) nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu

106 miejscowego oznaczonych symbolem [...] i kwestionowanego przez skarżących

107 § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, bowiem wyznaczenie w zaskarżonej uchwale

108 obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu

109 6) IV SA/Wa 2074/09

110 pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u. p. z. p. Służy to bowiem zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji m. In. o charakterze rekreacyjnym. Tym samym omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki ew. nr [...], niemniej jednak naruszenie to jest uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy;

111 6) na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą

112 wobec części działki ew. nr [...] ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5

113 zaskarżonej uchwały. Z § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, iż

114 dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustala się najmniejszą dopuszczalną

115 powierzchnię działki budowlanej - 6500 m2 i najmniejszą dopuszczalną szerokość

116 frontu działki budowlanej - 90 m. Natomiast ze skargi i z analizy załącznika

117 graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, iż część działki skarżących o nr ew.

118 [...], wchodzącej w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem [...], nie

119 posiada powierzchni co najmniej 6500 m2, jak również jej frontowa szerokość nie

120 wynosi co najmniej 90 m. Ustalenie takich wskaźników zagospodarowania terenu na

121 poziomie przewyższającym parametry działki należącej do skarżących, a ujętej w

122 obszar stosowania tych wskaźników, wyklucza możliwość zrealizowania na tej części

123 działki przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, wykluczając tym samym

124 jakikolwiek sposób jej zagospodarowanie przez skarżących w granicach tej części.

125 Narusza to interes prawny skarżących i to w sposób nieuprawniony, bowiem stanowi

126 to naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u. p. z. p.;

127 7) na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa ustaleniem

128 zaskarżonej uchwały o przeznaczeniu części działki stanowiącej współwłasność

129 skarżących oznaczonym symbolem [...]. Art. 9 ust. 4 u. p. z. p. stanowi, iż

130 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów

131 miejscowych. W § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, iż dla terenu

132 oznaczonego symbolem [...] podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny

133 publicznych usług oświaty. Tymczasem przedmiotowa działka położona jest w

134 obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

135 przestrzennego W. - przyjętym uchwałą Rady W. z dnia

136 [...] października 2006 r. symbolem [...] - jako teren o przewadze zabudowy

137 IV SA/Wa 2074/09

138 mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. [...] studium). Jednakże w rozdziale [...] pkt [...] studium (str, [...]) stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr [...]. Z porównania mapy planu miejscowego ze wskazanym rysunkiem [...] wynika, iż obszar działki skarżących o nr ew. [...] nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie ustalenie zaskarżonej uchwały nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w studium, a przeznaczenie części działki ew. skarżących nr [...] w zaskarżonej uchwale pod publiczne usługi oświatowe narusza ich interes prawny, bowiem narusza art. 9 ust. 4 u. p. z. p.;

139 8) wadą dotknięty jest także zapis zaskarżonej uchwały zawarty w § 42 ust. 2 pkt 6, ponieważ wskazuje on na traktowanie części działki ew. skarżących nr [...] jako części wchodzącej w skład całego obszaru oznaczonego symbolem [...], który to obszar jest traktowany jako jedna działka budowlana, co w rozumieniu definicji tego pojęcia określonej na potrzeby zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 17 tej uchwały oznacza możliwość zagospodarowania tej części działki tylko w ramach całego zagospodarowywania całego obszaru oznaczonego symbolem [...]. W ten sposób, ustalenie zawarte w § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość samodzielnego zagospodarowania działki ew. nr [...], tj. w granicach traktowania jej jako odrębnej nieruchomości, co narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u. p. z. p., nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać m. in. prawo własności. Naruszenie to przejawia się w tym, iż prawnie wyodrębniona nieruchomość nie może być w ramach takich ustaleń zaskarżonej uchwały zagospodarowana w granicach przysługującego do niej skarżącym prawa własności. W rozpatrywanej sprawie - uwzględniając wadliwość określenia przeznaczenia części działki ew. nr [...] na cele usług publicznej oświaty - za pozbawione podstaw prawnych należy uznać ustalenie takiego sposobu zagospodarowania tej części działki, który nie jest możliwy do zrealizowania tylko w ramach tej części działki z wyłączeniem pozostałej części całego obszaru oznaczonego symbolem [...], traktowanego jako jednolity obszar do zagospodarowania. W konsekwencji tego, treść § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej

140 IV SA/Wa 2074/09

141 uchwały narusza interes prawny skarżącego w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa.

142 Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł organ i skarżący.

143 Organ zaskarżył powyższy wyrok w pkt I i II oraz pkt IV i V. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że:

144 1) nietrafnie przyjęto, iż naruszono wskazane przepisy u. p. z. p. oraz że

145 nieuprawnione było władztwo planistyczne ingerujące w prawo własności skutkujące

146 swobodnym zagospodarowaniem terenu przez skarżących jako współwłaścicieli

147 działki ew. nr [...], a w konsekwencji orzeczenia nieważności wskazanego przepisu

148 uchwały;

149 2) ustalenie w planie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki

150 budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej

151 wynika z parametrów i układu piętnastu działek znajdujących się w granicach terenu

152 [...], spośród których dziewięć działek ma wymiary całkowicie wykluczające

153 realizację zabudowy wielorodzinnej ze względu na kształt i parametry, siedem nie ma

154 dostępu do drogi publicznej (w tym działka ew. nr [...]), a sześć działek nie spełnia

155 obu tych warunków;

156 3) organ nie naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.

157 p. z. p., bowiem uchwalając zaskarżony plan działał on w granicach prawa w

158 zakresie obowiązku uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymagań ładu

159 przestrzennego, z uwzględnieniem wymagań urbanistyki i architektury, co musiało

160 skutkować na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących;

161 4) przeznaczenie części działki skarżących pod publiczne usługi oświatowe

162 nie narusza ich interesu prawnego;

163 5) nie można zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, iż

164 zaprojektowanie usług oświaty na obszarze, gdzie sporządzony jest plan miejscowy,

165 a który nie został wskazany na rysunku [...] jako obszar planowanego rozwoju, jest

166 sprzeczne ze studium.

167 W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżących zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie pkt III zarzucając mu:

168 1) naruszenie art. 101 ust. 1 u. s. g. w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż granicą zaskarżenia przedmiotowej uchwały jest interes prawny skarżących wynikający tylko z przysługiwania im prawa własności do określonej działki, a

169 IV SAAA/a 2074/09

170 możliwość kwestionowania przez skarżących zasad i trybu uchwalenia planu miejscowego mogą realizować w drodze odrębnej skargi, pomimo że skarżący są wprost uprawnieni do podnoszenia i kwestionowania zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, których naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy;

171 naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez jego

172 błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż stwierdzenie zgodności planu

173 miejscowego ze studium może być dokonane w uchwale w przedmiocie uchwalenia

174 planu;

175 naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5

176 w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą

177 błędnym uznaniem, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części

178 zgłoszonych zarzutów, pomimo że naruszone zostały zarówno zasady sporządzania

179 planu jak i tryb jego sporządzania;

180 naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1

181 w związku z art. 28 ust. 1 u. p, z. p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą

182 błędnym uznaniem, iż samo podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność planu

183 miejscowego z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie

184 występuje, spełnia wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu i skutkuje

185 jedynie nieważnością zaskarżonej uchwały w części, pomimo, że ma tu miejsce

186 rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości;

187 art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i

188 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym

189 uznaniem, iż pomimo, że w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać

190 prawo własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia

191 jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu

192 zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych

193 społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, pomimo że brak

194 jest odpowiednich przepisów regulujących przedmiotowe kwestie, a w związku z tym

195 ingerencja w prawo własności w ramach "władztwa planistycznego" winna zostać

196 ograniczona do niezbędnego minimum. Tym samym ustalenie dla terenu [...] w

197 § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, iż ciąg pieszo-rowerowy będzie miał

198 szerokość 30 m pozbawiony jest podstaw i nadmiernie wkracza w prawo własności.

199 IV SA/Wa 2074/09

200 W pkt 1 wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu, a w pkt 2 uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w pkt Ill i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

201 W ocenie NSA skarga kasacyjna organu nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę. Brak w niej bowiem wskazania jakichkolwiek przepisów prawa, które miałyby być naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym NSA nie ma możliwości skontrolowania postępowania WSA, gdyż ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Skoro - poza ogólnym sformułowaniem, że wyrokowi zarzuca się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - żadne zarzuty nie zostały przytoczone (nie wskazano, o jakie przepisy chodzi), NSA nie miał szansy odnieść się do takich nieprecyzyjnych zarzutów skargi kasacyjnej.

202 Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej skarżących NSA uznał, że:

203 1) Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżący mieli obowiązek

204 wykazania, w jaki sposób ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone

205 postanowieniami zaskarżonej uchwały dotyczącymi terenów, na których nie znajdują

206 się żadne nieruchomości będące ich własnością. Twierdzenie to Sąd oparł na

207 błędnym założeniu, iż skoro przedmiotem skarg w niniejszej sprawie jest cała

208 uchwała organu, to skarżący mają obowiązek wykazać naruszenie interesu

209 prawnego w odniesieniu do całego terenu objętego planem. NSA podkreślił, iż

210 przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u. s. g. na uchwałę rady

211 gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu jest zawsze cała uchwała w

212 znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś

213 każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia

214 konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej

215 działki położonej na obszarze objętym planem. Natomiast dopiero sąd

216 administracyjny - po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony

217 sprzecznie z obowiązującym prawem - zdecyduje czy stwierdzi nieważność takiej

218 uchwały w całości, czy też w części. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest więc

219 uzasadniony;

220 2) nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1

221 u. p. z. p., gdyż nie można podzielić stanowiska skarżących, że dokonanie oceny

222 zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej

223 IV SA/Wa 2074/09

224 poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu. Co prawda art. 20 ust. 1 u. p. z. p. wskazuje na celowość podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zgodności ustaleń projektu miejscowego planu, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu, wówczas gdy rada gminy - tak jak w niniejszym przypadku - ową zgodność stwierdzi w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu;

225 3) słuszny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. Chociaż, jak wyżej wskazano, nie można mówić o naruszeniu trybu sporządzania planu, to jednak błędny był pogląd Sądu pierwszej instancji wskazujący, że ewentualną niezgodność planu ze studium można kwestionować w odrębnej skardze. Skoro, jak sam WSA przyznał, częścią zaskarżonej uchwały jest również stwierdzenie zgodności z ustaleniami studium (uchwalonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r.), to nie można odsyłać skarżących na drogę odrębnego postępowania, skoro oni właśnie skarżą tę uchwałę w całości, a więc także we wskazanej części stwierdzającej zgodność planu ze studium. W konsekwencji należy za częściowo zasadny uznać także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż samo podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność planu z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, spełnia wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu i skutkuje jedynie nieważnością zaskarżonej uchwały w części, pomimo, że ma tu miejsce rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości. NSA podkreślił, iż w sytuacji, gdyby uchwała stwierdzająca zgodność planu z ustaleniami studium była odrębną uchwałą od uchwały zaskarżonej, to faktycznie, w niniejszym postępowaniu nie można by było kwestionować ewentualnej niezgodności pomiędzy planem a studium, gdyby uchwała "zgodnościowa" nie byłaby skutecznie zakwestionowana w odrębnym postępowaniu (nie wykazano by jej fałszu). W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie zwrócił jednak uwagi, że skarżący kwestionują całą uchwałę Rady W., a więc również część dotyczącą stwierdzenia zgodność planu ze studium. W konsekwencji, WSA miał obowiązek odnieść się również do kwestii zgodności planu ze studium, oczywiście nie przesądzając w tym momencie czy ta zgodność występuje czy też nie;

226 IV SA/Wa 2074/09

227 4) nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust, 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż pomimo, że w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać prawo własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, pomimo że brak jest odpowiednich przepisów regulujących przedmiotowe kwestie, a w związku z tym ingerencja w prawo własności w ramach "władztwa planistycznego" winna zostać ograniczona do niezbędnego minimum, a tym samym ustalenia dla terenu [...] w § 41 pkt 2 ppkt 3, iż ciąg pieszo-rowerowy będzie miał szerokość 30 metrów pozbawiony jest racjonalnych podstaw i nadmiernie wkracza w prawo własności. Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie podkreślił konieczność znalezienia odpowiedniego balansu pomiędzy prawem własności a ochroną środowiska i zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu wyznaczenie w zaskarżonej uchwale na nieruchomości skarżących obszaru oznaczonego symbolem [...] - jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej - nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u. p. z. p. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi więc w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy u. p. z. p. Rada W. została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i

228 IV SA/Wa 2074/09

229 pokoleń przyszłych. Sąd pierwszej instancji w sprawie ciągu pieszo-rowerowego prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała uwzględnia zapewnienie możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem skarżących. Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących w spornym rejonie była nieproporcjonalna do użytych środków.

230 NSA podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę WSA powinien zbadać, czy naruszenie interesu prawnego skarżących kwestionowanymi przez nich postanowieniami uchwały Rady W. zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania planu miejscowego. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny jest bowiem możliwe wyłącznie w sytuacji naruszenia interesu prawnego skarżącego przez gminę w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

231 NSA zaznaczył, iż WSA powinien wziąć pod uwagę analizowane powyżej przepisy u. p. z. p. i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę konsekwencje łącznego zawarcia w uchwale planu, jak i rozstrzygnięcia o zgodności planu z ustaleniami studium.

232 Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt III.

233 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

234 Na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2008 r. jedynie w części, tj. w zakresie pkt III.

235 Wskutek powyższego w mocy pozostają rozstrzygnięcia zawarte w pozostałych punktach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2008 r., w tym m. in. zawarte odpowiednio w pkt I i II:

236 ■ stwierdzenie nieważności § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej należącej do skarżących działki ew. nr [...], dotyczącego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem [...] najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej (6500 m2) i najmniejszej dopuszczalnej szerokości jej frontu (90 m) oraz

237 IV SA/Wa 2074/09

238 ■ stwierdzenie nieważności § 42 ust. 1 i ust, 2 pkt 1, 2 i 6 zaskarżonej

239 uchwały w części dotyczącej należącej do skarżących działki ew. nr

240 [...], dotyczącego ustalenia przeznaczenia terenu oznaczonego

241 symbolem 25 Uop na publiczne usługi oświaty oraz ustalenia realizacji

242 szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenia realizacji

243 przedszkola i poradni psychologiczno-pedagogicznej oraz ustalenia, że

244 teren w liniach rozgraniczających stanowi jedną działkę budowlaną,

245 Kwestie te zostały więc prawomocnie rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd

246 Administracyjny w Warszawie w poprzednim wyroku z dnia 27 kwietnia 2008 r. i nie

247 są przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

248 Przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd jest sprawa w pozostałym zakresie, wobec uchylenia przez naczelny Sąd Administracyjny pkt III wyroku z dnia 27 kwietnia 2008 r. oddalającego skargi w pozostałej części.

249 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa w powyższym zakresie została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U, nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p. p. s. a.").

250 Stosując się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd pierwszej instancji stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. Co prawda - jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny - art. 20 ust. 1 u. p. z. p. wskazuje na celowość podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zgodności ustaleń projektu miejscowego planu, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu, wówczas gdy rada gminy - tak jak w niniejszym przypadku - ową zgodność stwierdzi w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu. Zakładając nawet, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 u. p. z. p. stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, a tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u. p. z. p., skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 u. p. z. p. nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u. p. z. p.

251 IV SA/Wa 2074/09

252 zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu.

253 W sytuacji, jak w sprawie niniejszej, gdy uchwała w sprawie planu, jak i uchwała w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium zostały zawarte w jednej uchwale organu, skarżący mogą w jednej skardze kwestionować obie uchwały. Oznacza to, że Sąd obowiązany jest odnieść się do zgodności z prawem obu uchwał.

254 W pierwszej kolejności Sąd zbada zgodność z prawem uchwały w przedmiocie uchwalenia planu, a następnie uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium.

255 Sąd uznaje za niezasadny zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu miejscowego oznaczonych symbolem [...] i kwestionowanej przez skarżących treści § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały. Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem [...] są tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej. Kwestionowana przez skarżących szerokość tego przeznaczenia (30 m) nie sprowadza się jedynie do zrealizowania ciągu pieszego, lecz obejmuje także ścieżkę rowerową i zieleń urządzoną po obu stronach ciągu pieszo-rowerowego. Tak określone przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny jedynie przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, ponieważ z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, w jakich miejscach można lokalizować ciągi pieszo-rowerowe z urządzoną zielenią, zwłaszcza w przypadku, gdy nie zostało to określone mianem celu publicznego. Według art. 1 ust.

256 1. i ust. 2 pkt 3 u. p. z. p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

257 uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, przyjmując za podstawę

258 przeznaczania terenów na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

259 Pojęcie zrównoważonego rozwoju według art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia

260 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 2 pkt

261 2. u. p. z. p. oznacza to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje

262 proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z

263 zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów

264 przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych

265 potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego

266 pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 u. p. z. p.

267 wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich

268 IV SA/Wa 2074/09

269 elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u. p. z, p., skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym. Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki gruntu o nr ew. [...]. Naruszenie to jest jednak uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy.

270 Zarzut skargi o naruszeniu art. 11 pkt 12 u. p. z. p. nie jest trafny z tego względu, iż przepis ten dotyczy trybu sporządzania studium, a nie planu miejscowego. Przedmiotem skargi jest natomiast uchwała dotycząca planu miejscowego i stwierdzenia zgodności jego projektu ze studium.

271 Zgodność z prawem uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego implikuje zgodność z prawem uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium.

272 W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.