Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r., IV SA/Wa 176/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r., IV SA/Wa 176/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 IV SA/Wa 176/12

UZASADNIENIE

3 I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. Spółdzielni Mieszkaniowej E. z siedzibą w W. (dalej "Spółdzielnia") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady gospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej, obejmującej budowę wodociągu [...] milimetrów na terenie części działek nr ewidencyjny: [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] przy ulicy B. w M. w W. (dalej odpowiednio: "decyzja Prezydenta", "planowana inwestycja", "teren inwestycji"),

4 - uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

5 II. Zaskarżona decyzja odwoławcza zapadła w następującym stanie faktycznym:

6 1. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. spółka M. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") wniosła do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

7 2. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy, o które wnioskował inwestor.

8 3. Spółdzielnia wniosła do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta.

9 III. Rozpatrzywszy odwołanie Spółdzielni zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą, SKO uchyliło w całości decyzję Prezydenta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

10 Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

11 1. Załącznik mapowy do decyzji Prezydenta nie spełnia wymagań określonych w art.54 pkt 3 w związku z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej "ustawy o planowaniu (...)".

12 Z przepisów tych wynika, że w przypadku inwestycji liniowych, a taką inwestycją jest planowana inwestycja, załącznik mapowy do decyzji lokalizacyjnej musi być sporządzony w skali 1:500 lub 1:1000 oraz również w skali 1:2000. W niniejszej sprawie nie sporządzono załącznika w skali 1:2000, a wyłącznie załącznik w skali 1:500.

13 2. Decyzja Prezydenta określa wyłącznie granice terenu inwestycji, nie określa natomiast granic oddziaływania planowanej inwestycji, tj. granic wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie. Na załączniku mapowym do decyzji winien zostać wyznaczony cały obszar szeroko rozumianego oddziaływania, a nie tylko miejsce lokalizacji inwestycji. Zaniechanie powyższego narusza art.54 pkt 3 ustawy o planowaniu (...).

14 3. Prezydent winien zbadać, czy teren inwestycji jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ winien ustalić, gdzie znajdują się działki objęte terenem inwestycji. Uwzględnić należy przy tym postanowienia Zarządzenia nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie rezerwatu przyrody "[...]".

15 4. Pomiędzy wnioskiem inwestora o wydanie decyzji a samą decyzją występują rozbieżności w określeniu działek stanowiących teren inwestycji. Wniosek nie obejmuje działki nr [...] z obrębu [...]. Według załącznika graficznego inwestycja przebiega przez działkę nr [...], nie wymienioną ani we wniosku ani w załączniku.

16 5. W aktach sprawy brak wypisów z ewidencji gruntów dla działek sąsiednich, co uniemożliwia ustalenie, czy wszystkie strony postępowania brały w nim udział.

17 IV. Skarżący (M. S.A.) wniósł do Sądu skargę na decyzję odwoławczą, podnosząc naruszenie przez SKO szeregu przepisów prawa:

18 - art.6, 7, 107 § 3, art.138 § 2 k.p.a.,

19 - przepisów o ochronie środowiska,

20 - art.52, 54 w związku z art.64 ustawy o planowaniu (...).

21 Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł w szczególności, co następuje:

22 1. SKO nie wykazało zaistnienia w sprawie przesłanek z art.138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. Organ nie wykazał zatem, że w przeprowadzonym przez Prezydenta postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści decyzji odwoławczej wynika, że SKO oparło swoje rozstrzygnięcie o przepis art.138 § 2 k.p.a. w wersji przed nowelizacją.

23 2. SKO nie wzięło pod uwagę faktu, że pomimo niewymienienia przez skarżącego w treści wniosku działki nr [...] z obrębu [...], działka ta została uwzględniona w załączniku graficznym tego wniosku.

24 3. Wbrew ustaleniem SKO działka nr [...] nie wchodzi w skład terenu inwestycji. Działka ta nie sąsiaduje nawet z tym terenem, co wynika z załącznika graficznego.

25 4. W postępowaniu pierwszoistancyjnym ustalono, że teren inwestycji nie leży na obszarze objętym ochroną W oparciu o zarządzenie Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych z dnia [...] lutego 1987 r., powołujące do życia rezerwat [...] Prezydent wykluczył położenie planowanej inwestycji w granicach otuliny rezerwatu.

26 5. Powołane przez SKO Zarządzenie nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie rezerwatu przyrody "[...]" nie obowiązywało w dacie orzekania przez Prezydenta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

27 6. Wpływ planowanej inwestycji na środowisko przyrodnicze oraz na walory dziedzictwa kulturowego został opisany w pkt 1.2 i 1.3 decyzji Prezydenta.

28 7. Obszar oddziaływania pokrywa się z obszarem objętym decyzją o warunkach zabudowy.

29 V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

31 VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru

32 sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

33 Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

34 Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji SKO z obrotu prawnego.

35 VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej prowadzi do następujących wniosków:

36 1. SKO nie wykazało, że w sprawie wystąpiły wskazane w art.138 § 2 k.p.a. przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

37 Przepis art.138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej (a zatem w brzmieniu ukształtowanym w wyniku nowelizacji przepisów k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r.) stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

38 Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu swojej decyzji SKO nie odniosło się wprost do treści cytowanego przepisu, nie określając w szczególności charakteru naruszenia przez Prezydenta przepisów postępowania administracyjnego,

39 poprzestając na wykazaniu niezgodności decyzji Prezydenta z przepisami ustawy o planowaniu (...). Powyższy brak uzasadnienia decyzji odwoławczej, stanowiący niewątpliwie naruszenie art.107 § 3 k.p.a., nie jest jednakże uchybieniem istotnym. Zważywszy bowiem na istotę stwierdzonych przez SKO uchybień w decyzji Prezydenta przyjąć należy, że w ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niedostatecznym zgromadzeniu materiału dowodowego, który winien był stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a w konsekwencji na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (naruszenie art.7, 77§1 k.p.a. w związku z przywołanymi w decyzji przepisami ustawy o planowaniu ...).

40 Stanowisko SKO sprowadza się do tego, że w postępowaniu pierwszo instancyjnym nie zgromadzono wymaganych prawem dokumentów w postaci załącznika mapowego w skali 1:2000, na którym obok granic terenu inwestycji byłby zaznaczony zasięg jej oddziaływania.

41 O ile zastrzeżenia SKO w odniesieniu do decyzji Prezydenta uznać należy w tym zakresie za trafne, o czym rozstrzyga treść zanalizowanych w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przepisów ustawy o planowaniu (...), o tyle nie można uznać, że stwierdzone przez SKO uchybienia mają charakter na tyle istotny, że nie można ich było usunąć w trybie art.136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

42 Za całkowicie uprawnione należy w tym kontekście uznać odwołanie się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego zapadłego jeszcze w odniesieniu do art.138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r. Akcentowano tam, że właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: - takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo - takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. LEX nr 597860).

43 Stanowisko to koresponduje z utrwalonym od dawna poglądem, zachowującym swoją aktualność także w obecnym stanie prawny, że rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego dopuszczalne jest wyłącznie w obliczu nieusuwalnej niemożliwości rozstrzygnięcia sprawy co do meritum.

44 Sąd nie podziela zatem stanowiska SKO, które wprawdzie również nie zostało przez organ wyrażone wprost, niemniej które logicznie wynika z rozstrzygnięcia odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

45 Nie negując potrzeby skompletowania materiału dowodowego w sposób wskazany w decyzji SKO, stwierdzić należy brak podstaw do przyjęcia (a przynajmniej nie wykazano takich podstaw w decyzji odwoławczej), że niekompletność ta ma charakter daleko idący, tj. że całkowicie uniemożliwia weryfikację przez SKO merytorycznej prawidłowości decyzji Prezydenta (tj. całkowicie uniemożliwia ocenę, czy warunki zabudowy należy w niniejszej sprawie ustalić, czy też nie), czy też, że wprost tę nieprawidłowość wykazuje.

46 Dowody, których nie zgromadzono w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta uznać należy za dowody o charakterze uzupełniającym, pomocniczym, które można było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie uregulowanym w art.136 k.p.a.

47 2. Instrument, o którym mowa powyżej było zastosować również w odniesieniu do wspomnianego w decyzji SKO braku w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek sąsiadujących z terenem inwestycji oraz rozbieżności w dokładnym określeniu terenu inwestycji. Na etapie postępowania odwoławczego należało również przesądzić kwestię o charakterze merytorycznym, czy teren inwestycji jest objęty postanowieniami Zarządzenia nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie rezerwatu przyrody "[...]". Co do zasady nietrafne jest stanowisko skargi, że rozstrzygający przy ustaleniu tej okoliczności jest stan prawny z dnia wydania decyzji Prezydenta, w którym to dniu przywołane rozporządzenie nie funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym. Organ odwoławczy zobowiązany jest, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art.6 k.p.a., do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia odwoławczego. Jeżeli zatem w okresie pomiędzy wydaniem decyzji Prezydenta, a wydaniem decyzji odwoławczej teren

48 inwestycji został objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, to okoliczność ta musi być wzięta pod uwagę przy orzekaniu przez organ odwoławczy.

49 VII. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia SKO rozpatrzy ponownie odwołanie Spółdzielni od decyzji Prezydenta, uwzględniając oceny sformułowane powyżej.

50 Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.