Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 1499/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 1499/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2006 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) marca 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. d, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i 5, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie (...) Konserwatora Zabytków (działającego z upoważnienia Prezydenta miasta W.) z dnia (...) października 2006 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego, dawniej pełniącego funkcje militarne, na siedzibę i klub Fundacji (...) przy ul. (...) w W. oraz uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji.

3 W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że nieruchomość objęta przedmiotową inwestycją znajduje się na terenie "Fortu przy ul. (...) - jednego z elementów pierścienia fortyfikacji W." - wpisanego do rej. zabytków pod nr (...) decyzją Konserwatora miasta W. z dnia (...) marca 1973 r. Podniósł, iż organ pierwszej instancji w swoim postanowieniu odniósł się do istniejącej na zabytkowym terenie zabudowy nie zaś do wnioskowanej inwestycji. Rewaloryzacja zabytkowego pofortecznego terenu polegająca na likwidacji współczesnych obiektów budowlanych w celu wyeksponowania wartości kulturowych i przyrodniczych fortu nie była przedmiotem wniosku inwestora zatem, według Ministra, niezrozumiałe było wypowiadanie się przez organ pierwszej instancji w kwestii rozbiórki obiektów współczesnych.

4 Organ odwoławczy podniósł, iż w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w dniu (...) lutego 2005 r. przeprowadził oględziny obiektu, w wyniku których stwierdził, że realizacja wnioskowanego zamierzenia, polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu nie wpłynie na zmianę

5 charakteru istniejącej, historycznej zabudowy fortu ani na wzajemne relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi jego elementami, zielenią i otwartą przestrzenią co oznacza, że nie spowoduje utraty wartości zabytkowych historycznego układu przestrzennego fortu.

6 Skargę na opisane wyżej postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. W., żądając stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia i postanowienia z dnia (...) października 2005 r. wydanego w sprawie przez organ pierwszej instancji, względnie uchylenia obu wyżej wymienionych orzeczeń administracyjnych.

7 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

8 rażące naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez skierowanie go do osób nie będących

9 stroną postępowania, co - zdaniem skarżącego - wypełnia dyspozycję normy prawnej

10 żart. 156 § 1 pkt4k.p.a.,

11 w sytuacji uznania przez Sąd, że podmioty do których zostało skierowane

12 postanowienie są stronami zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. oraz 81 k.p.a. poprzez

13 nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, co - w ocenie

14 skarżącego - wypełnia dyspozycję normy prawnej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

15 naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., poprzez skierowanie jednego

16 egzemplarza postanowienia do osób będących w związku małżeńskim, w sytuacji

17 gdy orzeczenie powinno być skierowane do poszczególnych małżonków osobno,

18 co - zdaniem skarżącego - wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

19 naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., poprzez przeprowadzenie

20 znacznej części postępowania dowodowego - oględzin "w celu dokładnego

21 wyjaśnienia stanu faktycznego" - w fazie postępowania zażaleniowego,

22 -naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez przeprowadzenie oględzin "w celu dokładnego

23 wyjaśnienia stanu faktycznego" w fazie postępowania zażaleniowego,

24 co uniemożliwiło stronom dwukrotny udział w znacznej części postępowania

25 dowodowego,

26 -naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nieoznaczenie stron postępowania oraz poprzez brak uzasadnienia prawnego, jak również brak uzasadnienia faktycznego,

27 - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy.

28 W uzasadnieniu skargi podniósł, iż brak jest podstaw prawnych do uznania, że strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy

29 i zagospodarowania terenu są jednocześnie stronami postępowania uzgodnieniowego. Wskazał, że organy nie oznaczyły stron postępowania i w związku z tym nie wiadomo czy wszystkie podmioty, do których skierowano orzeczenie, są stronami.

30 Podniósł, iż organ nie zapewnił stronom możliwości udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów zgromadzonych w sprawie zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 k.p.a.

31 Zarzucił, że organ błędnie skierował swoje orzeczenia do małżeństwa M. i T. W. podczas, gdy winien był kierować je osobno, do każdego z małżonków.

32 Zdaniem skarżącego prowadząc postępowanie organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego bowiem znaczna część postępowania dowodowego była prowadzona jedynie w jednej instancji.

33 Wskazał, że uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia nie wskazuje na jakich podstawach prawnych opierał się organ twierdząc, że projektowane prace nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obszaru. W ocenie skarżącego uzasadnienie jest bardzo lakoniczne i nie wyjaśnia motywów rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa.

34 Podkreślił, że nielogicznym jest stwierdzenie organu, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie spowoduje zmiany zagospodarowania części fortu, w szczególności przy tak znaczących zmianach jak budowa parkingu i zmiana elewacji.

35 W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

36 Jednocześnie powołując orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ uznał za nieuzasadniony, zawarty w skardze, zarzut skarżącego, iż brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są jednocześnie stronami postępowania w postępowaniu "uzgadniającym". Chybiony, zdaniem organu, jest również zarzut naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego prowadzonego przez organ drugiej instancji. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie zostało przyjęte, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego

37 rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w przepisie art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym w razie wątpliwości czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego czy z przyczyn wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a. (wyrok z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99).

38 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

39 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

40 Podkreślić należy, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego.

41 Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia.

42 Podnieść należy, że stosownie do treści art. 10 k.p.a. organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym studium postępowania, w tym również dotyczącym wydania postanowień na podstawie art. 106 k.p.a. Gwarantowana w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Obowiązkiem

43 organu jest zatem zawiadomienie strony postępowania o wszczęciu postępowania oraz wezwanie do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego a następnie - po zakończeniu postępowania - doręczenie rozstrzygnięcia w sprawie.

44 Podkreślić należy, że to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej.

45 Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w związku z wnioskiem organu administracji właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego wobec objęcia przedmiotowego budynku magazynowego ochroną konserwatorską. W postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonego postanowienia, będącym postępowaniem o charakterze pomocniczym w stosunku do postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przymiot strony przysługiwał - co słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę -wszystkim osobom występującym w tym charakterze w postępowaniu głównym.

46 Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący T. W. oraz jego żona M. W. zostali uznani za strony postępowania głównego. Wobec powyższego każda z tych osób posiadała również przymiot strony w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego było skierowanie do każdego z małżonków odrębnych zawiadomień o wniesieniu zażalenia - stosownie do treści art. 131 w związku z art. 144 k.p.a. - jak również zawiadomienia o przysługującym im w myśl art. 10 k.p.a. prawie zapoznania się z aktami sprawy, w tym z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ wydający postanowienie uzgodnieniowe w pierwszej instancji. Organ winien był również zawiadamiać każdą z tych osób, odrębnymi pismami (art. 40 § 1 k.p.a.) o prowadzonych czynnościach w sprawie zaś po zakończeniu postępowania doręczyć zaskarżone postanowienie każdemu z małżonków odrębnie (art. 109 § 1 w związku z art. 126 k.p.a.). Stanowisko takie znajduje uzasadnienie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1998 r. - sygn. akt I SA/Lu 5/97, LEX nr 34649; wyrok NSA z 19 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 652/97, LEX 34721).

47 Wskazać należy, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonując doręczenia zarówno pisma dotyczącego przeprowadzenia oględzin nieruchomości w związku z wniesionym zażaleniem jak i zaskarżonego postanowienia nie wykonał w sposób prawidłowy obowiązków, spoczywających na nim w tym względzie. Powyższy wniosek uzasadniają znajdujące się w aktach sprawy dowody doręczenia z których wynika, że organ doręczył i wyżej wymienione pismo i zaskarżone postanowienie w jednym egzemplarzu, kierując (adresując) je do obojga małżonków.

48 Takie działanie organu stanowiło naruszenie wymogów procesowych tj. art. 10 § 1 k.p.a. a także art. 109 § 1 z związku z art. 126 k.p.a. i spowodowało, że skarżący, będący stroną postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.

49 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

50 Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się orzeczenia nastąpiło na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy.