Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 1181/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 1181/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. J., J. M. i T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących E. J., J. M. i T. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia

3 [...] kwietnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. J., T. M. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a kpa utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1977 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji oznaczonej w załączniku graficznym nr I-185/77 na terenie położonym w Dzielnicy [...] przy ul. [...] o pow. 7,0 ha.

4 W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w dniu [...] lutego 2011 r. do Kolegium wpłynął wniosek E. J., T. M. i J. M. o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia [...] marca

5 1977 r., w którym wskazano, że została ona wydana z rażącym naruszeniem

6 art. 28 kpa, bowiem ówcześni właściciele nieruchomości nie tylko nie braki udziału

7 w postępowaniu, lecz również decyzji tej nie otrzymali. Kolegium odmawiając postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wszczęcia postępowania, stwierdziło, że wniosek ten oparty jest na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania, niż tryb stwierdzenia nieważności.

8 Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznało, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności była słuszna, gdyż powołana przez skarżących przesłanka nie mieści się w katalogu art. 156 kpa, natomiast może być istotna dla wznowienia postępowania. Organ nie może bowiem interpretować ( modyfikować) wniosku strony, zwłaszcza jeżeli żądania, tak jak w niniejszej sprawie, są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Pozbawianie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, powodujące ziszczenie się przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Kolegium wskazało, iż w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt SA/Lu 113/08 stwierdzono, iż do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów bądź brak dowodów na istnienie decyzji oraz dokumentacji decyzji dotkniętej wadą nieważności.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik E. J., T. M. i J. M. podnosząc zarzut naruszenia:

10 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa poprzez ich niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] pomimo, że zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa- tj. art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa;

11 2) art. 7, 80 i 107 § 3 kpa poprzez rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w tym brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem orzeczenia przejawiającego się brakiem prawidłowego ustalenia kręgu uczestników postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 1997 r. zgodnie z treścią art. 28 kpa, co w efekcie doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego.

12 Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

13 W motywach skargi podniesiono, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że kwestie dotyczące udziału strony w postępowaniu mogą być rozpatrywane jedynie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż w sprawach zakończonych decyzją, wskutek wydania której strona doznaje ograniczenia prawa własności albo wręcz zostaje go pozbawiona, sam brak udziału takiej strony w postępowaniu z winy organu, w tym w szczególności z uwagi na śmierć jednej ze stron, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności. Taki pogląd jest uzasadniony w sytuacjach, gdy upłynął termin przewidziany w art. 146 § 1 kpa, w którym można uchylić wadliwą decyzję, to przyjmując stanowisko organu stronie nie przysługiwałby żaden nadzwyczajny środek zaskarżenia, z którego mogłaby skorzystać w celu obrony przysługujących jej praw. Organ nie wziął pod uwagę, że konsekwencją rażącego naruszenia art. 28 kpa, było rażące naruszenie art. 61 § 4 kpa, zgodnie z którym o wszczęciu postępowania zawiadamia się wszystkie strony postępowania.

14 Pełnomocnik wskazał, iż organ zaniechał samodzielnego ustalenia, czy osoby wszczynające postępowanie nadzorcze były stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. marca 1977 r., pomimo nie wskazania ich jako jej adresatów, co było jego obowiązkiem. Organ w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

15 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

18 Stosownie do art. 61 § 1 i 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Treść przytoczonych przepisów wskazuje, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Wynika z tego, że na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony. Art. 61 kpa wyznacza granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Stroną, w myśl art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, jeżeli z podania osoby, która domaga się wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, to nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dopiero, jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających we wszczętym postępowaniu, organ ustali brak istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

19 Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z treści tego przepisu wynika, że zawiera on dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Jednakże odmówić wszczęcia postępowania z tego powodu można tylko wtedy, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, w którym bada się interes prawnego wnioskodawcy.

20 Drugą przesłanką stanowiącą podstawę do odmowy wszczęcia postępowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

21 Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

22 Otóż skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]. marca 1977 r., wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 kpa i 61 § 4 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem ich poprzednicy prawni pomimo, że byli właścicielami nieruchomości, których decyzja dotyczyła, nie brali udziału w postępowaniu i decyzja ta nie została im doręczona.

23 Organ jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazał, iż brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stanowiska tego nie można zaakceptować w realiach rozpoznawanej sprawy. Zauważyć po pierwsze należy, że wskazany przez organ tryb wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu określonego w art. 148 § 2 kpa nie może być uruchomiony, co oznacza, że skarżący mają zamkniętą drogę do kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Po drugie – skarżący we wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. wyraźnie domagają się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując na rażące naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 28 kpa) oraz rażące naruszenie przepisów postępowania ( art. 61 § 4 kpa). Zatem w tych okolicznościach nie można było a priori (bez wszczęcia postępowania) odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ dopiero po wszczęciu tego postępowania będzie mógł podjąć czynności zmierzające w pierwszej kolejności do ustalenia czy skarżący, jako następcy prawni właścicieli nieruchomości, których dotyczyła decyzja z dnia [...] marca 1977 r. mają interes prawny w sprawie. W razie pozytywnego wyniku organ będzie mógł przystąpić do kontroli kwestionowanej przez skarżących ww. decyzji Prezydenta W. z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń będzie mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Natomiast w razie negatywnego wyniku co do interesu prawnego skarżących wszczęte postępowanie będzie mógł zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania.

24 Mając na uwadze powyższe należało uznać, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r.

25 zostały więc wydane z naruszeniem art. 61 § 1 i 3 oraz art. 61a § 1 kpa.

26 Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)

27 w zw. z art. 135, art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.