Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., IV SA/Wa 1087/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., IV SA/Wa 1087/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Instytutu Z. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 r. w części dotyczącej działek nr [...] o pow. 0,01 ha i nr [...] o pow. 0,01 ha i w tej części stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w pozostałej części decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

4 Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. w części dotyczącej przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi B., gm. Z., stanowiących działki nr: [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,13 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0.07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,09 ha, [...] o pow. 0,12 ha, [...] o pow. 0,10 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,04 ha, [...] o pow. 0,06 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,06 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,14 ha, [...] o pow. 0,01 ha, [...] o pow. 0,01 ha, [...] o pow. 0,01 ha, [...] o pow. 0,0813 ha, [...] o pow. 0,0844 ha, [...] o pow. 0,1319 ha, [...] o pow. 0,0976 ha, [...] o pow. 0,0744 ha, [...] o pow. 0,0804 ha, [...] o pow. 0,0987 ha, [...] o pow. 0,0938 ha, [...] o pow. 0,0612 ha, [...] o pow. 0,0775 ha, [...] o pow. 0,1137 ha, [...] o pow. 0,1059 ha i [...] o pow. 0,1450 ha. Wnioskodawca podniósł w szczególności, iż przedmiotowe nieruchomości nie podlegały działaniu przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

5 Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] utrzymując, iż przekazanie omawianych nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.

6 Stosownie do przepisów art. 127 § 3 kpa Starosta K. oraz Instytut Z. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskami o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy podnosząc, iż żadna z objętych kwestionowaną decyzją działek nie spełniała przesłanek z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a zatem nie mogła zostać zgodnie z prawem przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przez Wojewodę [...].

7 Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonych wniosków organ wskazał, że z treści art. 1 i 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. należy wywieść, iż przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa podlegały nieruchomości rolne, które stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego bądź były położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

8 Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na dzień wydania kwestionowanej decyzji, położone były na terenach budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy. Natomiast działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdowały się w dacie wydania kwestionowanej decyzji, na terenach zabudowy jednorodzinnej. Przedmiotowe grunty nie były zatem przeznaczone na cele rolne, stanowiły jednak nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, czyli nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wykluczając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 kc). Z materiału dowodowego wynika, iż w świetle danych z ewidencji gruntów działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] były użytkami rolnymi, stanowiły zatem nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego i podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast działki [...] i [...] oraz działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiły - zgodnie z ewidencją gruntów - "inne tereny zabudowane" oznaczone symbolem [...], zaś działka nr [...] w części stanowiła drogę (pow. 0,10 ha), w części zaś rów (pow. 0,04 ha). Działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] określone zostały jednak w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. jako tereny urządzeń produkcji rolniczej ze strefą ochrony konserwatorskiej (ozn. na planie symbolem [...]), tym samym przeznaczone były w tym planie na cele gospodarki rolnej.

9 W związku z powyższym, w ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza słuszność zarzutów podniesionych we wnioskach Starosty K. i Instytutu Z. o ponowne rozpatrzenie omawianej sprawy jedynie w stosunku do działek nr [...] o pow. 0,01 ha i nr [...] o pow. 0,01 ha. W przypadku pozostałych działek, stanowiących przedmiot zaskarżenia stron spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż albo stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 kc, albo były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

10 Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł Instytut Z. w K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

11 - art. 76 kpa poprzez nieuwzględnienie uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, w którym sporne działki zostały zatwierdzone jako tereny o przeznaczeniu budowlanym i oparcie się na dokumencie mniejszej wagi tj. wyciągu z ewidencji gruntów,

12 - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego nieuwzględnienie.

13 W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro w dniu wydania przez Wojewodę [...] przedmiotowej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki zostały uznane za teren zabudowy jednorodzinnej, to brak było podstaw do ich przekazania Agencji jako terenów budowlanych. Podniósł ponadto, że przyjęta przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi interpretacja art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa narusza zasadę pierwszeństwa prawa szczególnego wobec ogólnego. Z chwilą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego konkretna nieruchomość nie staje się ad hoc nieruchomością zabudowaną, lecz jedynie przeznaczoną pod zabudowę, a zatem pomimo tego przeznaczenia może być nadal użytkowana rolniczo. Jednakże posiadanie przez tę nieruchomość "dwóch" cech nie daje podstaw do przyjęcia, że nieruchomość ta jest nieruchomością rolną.

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

17 W ocenie Sądu orzekający w sprawie organ administracji, dokonując w trybie nadzwyczajnym oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. trafnie uznał, iż jest ona dotknięta wadą nieważności jedynie w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], zaś w pozostałym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

18 Należy podkreślić, iż przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami.

19 W niniejszej sprawie podstawę wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę, nieruchomości określone w art. 1 i 2 ustawy, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, 18 i 33. O wydaniu decyzji zawiadamia się niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne, władające nieruchomościami. Przywołany art. 1 ustawy odnosił się do: nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego i innych nieruchomości położonych na obszarach - przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (pkt 1); innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń (pkt 2); lasów nie wydzielonych z nieruchomości określonych w pkt 1 i 2 (pkt 3). Nieruchomości rolne w rozumieniu art. 46 1 kc zostały więc przez art. 1 pkt 1 ustawy objęte zakresem jej zastosowania bez względu na ich przeznaczenie w planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei "inne nieruchomości" (tzn. nie będące gruntami rolnymi według kc), poddano przepisom ustawy, gdy były położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Unormowanie to dotyczyło nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy w: zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych (pkt 1); użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych (pkt 2); użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych (pkt 3); Państwowym Funduszu Ziemi (pkt 4).

20 Z akt sprawy bezspornie wynika, że dla spornego areału obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W dacie orzekania w przedmiocie przekazania tych gruntów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że:

21 - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone były na terenach budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (ozn. na planie symbolem [...]), natomiast

22 - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...] znajdowały się na terenach zabudowy jednorodzinnej (ozn. na planie symbolem [...]).

23 Tym samym Wojewoda badając charakter poszczególnych działek miał obowiązek kierować się dwiema przesłankami. Pierwszą z nich, a odnoszącą się do grupy działek zaczynających się w numeracji ewidencyjnej od cyfry [...] oraz od cyfry [...], było spełnienie warunku nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 461 Kodeksu cywilnego za nieruchomości rolne uważało się takie nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wykluczając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 kc). Co prawda nie wynika to ze zdawkowego uzasadnienia decyzji Wojewody, należało jednak przyjąć, jak uczyniono w zaskarżonej decyzji, że organ stopnia wojewódzkiego uznając, że część działek podlegała przekazaniu Agencji ze względu na ich charakter zapisany w ewidencji gruntów. Co prawda działki te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod zabudowę, jednakże w ewidencji gruntów nadal funkcjonowały jako rola.

24 Trzeba mieć na względzie, iż w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1889r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. gruntami. Nr 30, poz. 163) w brzmieniu z daty orzekania przez Wojewodę podstawę m. in. gospodarki gruntami stanowiła ewidencja gruntów. W treści zaskarżonego orzeczenia słusznie zatem odniesiono się w tym zakresie do danych zawartych w wypisie z ewidencji gruntów, z których wynika, że przekazywane grunty były w świetle ewidencji użytkami rolnymi. Jak wynika z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego kwestii co prawda podatków, nie mniej jednak stanowisko to potwierdza generalną zasadę, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych.

25 Jak przykładowo wskazał NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994r. (sygn. akt III S.A. 911/94) ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym. Jeżeli skarżący kwestionuje zawarte tam dane, winien najpierw wystąpić o ich korektę, w trybie określonym w powołanym akcie prawnym

26 Zauważyć należy przy tym, że przepisy wymienionej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak również ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładały na organ administracji obowiązku dokonywania weryfikacji danych z ewidencji poprzez dokonanie wizji w terenie.

27 Wskazać należy także, że co prawda, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) zmiana stanu prawnego nieruchomości rolnej następuje w drodze wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, które jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego lub zaniechaniu dotychczasowego ich użytkowania, to jednak warunkiem legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. II SA 2437/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1998 r., sygn. II SA 1651/97). Dopóty w ewidencji gruntów działki figurowały jako rolne nie było podstaw, aby przyjmować założenie, iż nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w rozumieniu art. 461 kc. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że wydanie decyzji w oparciu o dane uzyskane z ewidencji gruntów, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa..

28 Odnośnie natomiast drugiej grupy działek tj. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (stanowiących zgodnie z ewidencją gruntów "inne tereny zabudowane" ) oraz do działki nr [...] (stanowiącej zgodnie z ewidencją gruntów w części drogę, w części zaś rów) należy przyznać, że nie wypełniały one definicji nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Odnosząc wyżej poczynione rozważania co do charakteru zapisów w ewidencji gruntów do tych działek, trafnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, że spełniły one drugą z przesłanek wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Potraktowano je jako "inne nieruchomości" położone jednakże na obszarze objętym działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Grunty te bowiem w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zostały określone jako tereny urządzeń produkcji rolniczej ze strefą ochrony konserwatorskiej, a tym samym stwierdzić należy, że przeznaczone były w tym planie na cele gospodarki rolnej.

29 Wobec powyższego druga grupa działek zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1) ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa została przekazana Agencji z tego tytułu, że co prawda nie stanowiły one nieruchomości rolnych, jednakże stanowiąc inne nieruchomości jednocześnie w planie zostały przeznaczone na cele gospodarki rolnej.

30 Żadnej z przesłanek z art. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie spełniały natomiast nieruchomości stanowiące działkę nr [...] oraz działkę nr [...], a zatem orzekający w postępowaniu nieważnościowym organ słusznie stwierdził, że w tym zakresie kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że działki te oznaczone były w ewidencji gruntów jako "inne tereny zabudowane" oraz położone były na dzień wydania decyzji Wojewody [...] na terenach budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (symbol [...]). Tym samym nie stanowiły one nieruchomości rolnej w rozumieniu kc, jak również nie były przeznaczone w planie na cele rolne jako ewentualnie te "inne nieruchomości" .

31 Nie może skutkować korzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciem zarzut skargi, że organ oparł się na dokumencie "mniejszej wagi" tj. wypisie z ewidencji gruntów, zamiast na planie zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim zupełnie inny charakter mają te dwa dokumenty. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi materialne odzwierciedlenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rysunku tegoż planu na potrzeby osoby zgłaszającej się o taki dokument. Dokumenty takie ucieleśniają zapisy planu, który jest aktem prawa miejscowego. Plan ma na celu ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z kolei ewidencja gruntów to zasób określonych informacji, które mają charakter czysto informacyjny, acz dane w niej zawarte stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

32 Organ, wbrew twierdzeniom skargi oparł się zarówno na ewidencji gruntów (przy kwalifikowaniu działek jako nieruchomości rolnych oraz jako "innych nieruchomości"), a dodatkowo na planie zagospodarowania przestrzennego, bo tak stanowił art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Nie można mówić, aby nadał jakikolwiek priorytet danym z ewidencji gruntów.

33 Sąd orzekający w konsekwencji uznał, że decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, co zasadnie zostało wywiedzione w zaskarżonej decyzji.

34 Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), orzekł jak w sentencji.