Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., II SAB/Wa 91/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., II SAB/Wa 91/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje K. M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; 4. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych.

Uzasadnienie

2 K. M. w dniu 4 lutego 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji tego organu z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]), wydanej po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy.

3 Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że K. M. w dniu 4 lipca 2019 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji tego organu z [...] czerwca 2020 r .(nr [...]), wydanej po rozpatrzeniu jego wniosku z [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy.

4 W dniu 6 sierpnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. poinformował K. M., że z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sprawy, nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (31 stycznia 2020 r.). W dniu 22 stycznia 2020 r. organ ponownie wystosował do skarżącego pismo z informacją o wyznaczeniu nowego (kolejnego) terminu załatwienia sprawy (25 maja 2020 r.), uzasadniając to również koniecznością jej "wnikliwej" analizy oraz znaczną ilością spraw do rozpatrzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po upływie dwukrotnie przedłużonego terminu załatwienia sprawy, w dnu 5 czerwca 2020 r., zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie "szerszej dokumentacji" dotyczącej przebiegu służby K. M. oraz po raz kolejny (trzeci) zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 17 sierpnia 2020 r.

5 Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 czerwca 2020 r. wpłynęło do Ministra pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wraz z kopią akt osobowych skarżącego, natomiast w dniu 25 sierpnia 2020 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy (do 30 listopada 2020 r.).

6 W tych okolicznościach faktycznych i prawnych K. M. w dniu 19 stycznia 2021 r. złożył ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie, a następnie, w dniu 4 lutego 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

7 W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania, zarzucił organowi niedotrzymanie ustawowych i przedłużonych terminów załatwienia sprawy, podejmowanie czynności pozornych, które nie zmierzają do szybkiego załatwienia sprawy.

8 Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w tej sprawie, wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

9 W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga bowiem wnikliwej analizy, często bardzo obszernego materiału dowodowego, a znaczna ilość spraw (4900) podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny podniósł, że jest to dodatkowy środek dyscyplinująco-represyjny, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy i w przypadku celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Organ dodał, że suma pieniężna ma ona na celu zdyscyplinowanie organu ale ponadto ma zrekompensować stronie postępowania stratę, jaką poniosła na skutek zwłoki organu. W konsekwencji strona powinna taką stratę konkretnie wykazać.

10 Z akt sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który 25 stycznia 2021 r. otrzymał niniejszą skargę, w dniu [...] maja 2021 r. wydal decyzję (nr [...]), którą utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12 Skarga jest uzasadniona.

13 Skarżący K. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym (miesięcznym) terminie nie rozpoznał jego wniosku z 4 lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji tego organu z [...] czerwca 2020 r .(nr [...]) i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji.

14 Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 4 lipca 2019 r., w dniu 6 sierpnia 2019 r. organ zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (31 stycznia 2020 r.), w dniu 22 stycznia 2020 r. poinformował skarżącego o wyznaczeniu kolejnego (przedłużonego) terminu załatwienia sprawy (25 maja 2020 r.), w dniu 5 czerwca 2020 r. Minister podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o przesłanie dokumentacji dotyczącej służby skarżącego oraz w piśmie z tego samego dnia poinformował skarżącego o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy, tym razem 17 sierpnia 2020 r.

15 W dniu 29 czerwca 2020 r. Minister otrzymał odpowiedź z IPN i następnie, po upływie prawie dwóch miesięcy (w dniu 25 sierpnia 2020 r.) poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy (30 listopada 2020 r.). Organ zakończył postępowanie w II instancji w dniu [...] maja 2021 r., po upływie prawie dwóch lat od dnia jego wszczęcia i po upływie ponad trzech miesięcy od złożenia przez K. M. skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania w tej sprawie .

16 Należy wyjaśnić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

17 W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził postepowanie odwoławcze wyjątkowo nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (prawie dwa lata), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż, Minister w dniu 5 czerwca 2020 r., a więc ponad jedenaście miesięcy od dnia otrzymania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ od chwili, kiedy dysponował tym materiałem dowodowym (29 czerwca 2020 r.) nie prowadził żadnego postępowania w sprawie, nie tylko nie wydał decyzji, ale jeszcze po raz czwarty wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy (w dniu 25 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2020 r. ). Minister wydał decyzję w dniu [...] maja 2021 r., a więc po upływie tego przedłużonego terminu.

18 Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Jak już powiedziano, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, kilkakrotnie (czterokrotnie) informował skarżącego o niemożliwości zakończenia postępowania z uwagi na konieczność wnikliwej analizy sprawy. Trzeba zauważyć, że kolejne przedłużanie terminu załatwienia sprawy następowało zazwyczaj po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania, a między tymi czynnościami organ nie podejmował w zasadzie żadnych czynności. Sąd stwierdza, że czynność podjęta przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 5 czerwca 2020 r. (zwrócenie się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu) o nadesłanie kopii akt dotyczących przebiegu służby skarżącego, mogła i powinna być podęta znacznie wcześniej. Taki sposób działania organu w tej sprawie narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu, nic nie usprawiedliwia opieszałości organu w niniejszej sprawie i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

19 Sąd wziął pod uwagę przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późń. zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (stan epidemii obowiązywał na obszarze kraju od 20 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Także uwzględnienie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy nie zmienia stanowiska Sądu co do stwierdzonego w tej sprawie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania istniało już przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego. Po uchyleniu art. 15zzs powołanej ustawy, z dniem 16 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020 r., poz. 875) organ nie wydał niezwłocznie decyzji i uczynił to dopiero w maju 2021 r.

20 Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Znaczna ilość spraw podlegających rozpatrzeniu przez organ, a także ich charakter sprawy nie uzasadniają opieszałego działania organów administracji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę o potrzebie wnikliwiej oceny stanu faktycznego sprawy Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Na organach administracji spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy, aby możliwe było załatwianie spraw w rozsądnym terminie (bez zbędnej zwłoki), bez naruszenia prawa strony do sprawnego i szybkiego jej rozpoznania (art. 12 § 1 k.p.a.).

21 Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący.

22 Z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 powołanej ustawy wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznała skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

23 Zdaniem Sądu, przyznanie K. M. sumy pieniężnej w wysokości tysiąca złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną oraz kompensacyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżący od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącego, z których pokrywa koszty utrzymania. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o obywatela, dążąc do jak najszybszego załatwienia jego wniosku, który dotyczy fundamentów jej egzystencji (por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 939/21).

24 Zgodzić należy się z organem, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dysponujący od 29 czerwca 2020 r. aktami osobowymi skarżącego, pomimo wniesienia ponaglenia nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie i uczynił to dopiero trzy miesiące po wniesieniu skargi przez skarżącego na opieszałe działanie organu. Sąd jeszcze raz podkreśla, że niniejsza sprawa ta należy do tych, które powinny zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, jak najszybciej i z tego powodu zasadne jest zdyscyplinowanie Ministra do szybkiego rozpoznania tego typu spraw.

25 Sąd ustalając wysokość nałożonej grzywny wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ ma także postrzeganie danego organu w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Dodatkowo należy zauważyć, że doszło do przewlekłości mającej rażący charakter ze względu na niewątpliwe, wyraźne i oczywiste naruszenie obowiązków ciążących na organie rozpoznającym sprawę oraz długi czas nierozpoznania sprawy, pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. Grzywna ta została wymierzona w kwocie 500 zł, tj. w dolnych granicach zagrożenia ustawowego, określonego art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem jej wysokość jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do przewlekłości postępowania.

26 Na zakończenie Sąd jeszcze raz podkreśla, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Wprawdzie na podstawie art. 36 k.p.a. organ administracji ma możliwość wyznaczenia nowego (dłuższego) terminu rozpoznania sprawy, niemniej jednak termin ten nie może być dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, jak już powiedziano, nie występuje.

27 Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ustawy procesowej, orzekł jak w wyroku. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.