Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 100/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 100/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2011 r. 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości

Uzasadnienie

2 Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., odmówiła zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. o nadaniu J. T. stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych i po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję poprzedzającą.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 520/06 oddalił skargę J. T. na decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1187/07, oddalił skargę kasacyjną J. T. od powyższego wyroku.

4 Podaniem z dnia 13 października 2007 r. J. T. wystąpił do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ww. organu z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

5 Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówiła wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], a decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 387/08, po rozpoznaniu skargi J. T. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] stycznia 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że badanie sprawy wznowienia postępowania w zakresie określonym w art. 151 § 1 i § 22 k.p.a., może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 i § 2 k.p.a., a więc po ustaleniu, że nie zachodzi żadna z przyczyn uzasadniających odmowę wznowienia postępowania. Oparcie zaś w rozpatrywanej sprawie przez organ decyzji o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie merytorycznej ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w zw. z § 2 art. 149 k.p.a., uzasadnia uchylenie obydwu decyzji.

7 Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], odmówiła wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz odmówiła stwierdzenia jej nieważności.

8 Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz uchyliła decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. i odmówiła wszczęcia postępowania w tej sprawie.

9 Na powyższą decyzję J. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 335/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2008 r.

10 W uzasadnieniu podał, że zarówno postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, jak również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, należą do systemu weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej, opartego na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że każdy z trybów nadzwyczajnych ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości, a tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, nie uniemożliwia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w czasie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, powoduje konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje bowiem następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i wobec tego należy dać priorytet pierwszemu z nich.

11 Realizując wytyczne zawarte w powyższym prawomocnym wyroku, Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów w pierwszej kolejności rozpoznała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., wydając decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a nadto postanowieniem z tej samej daty, zawieszając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r.

12 Następnie Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 595 ze zm.), odmówiła wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...].

13 W uzasadnieniu podała, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. została prawomocnie zakończona.

14 Z uwagi na ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, postępowanie wznowieniowe zostało z urzędu podjęte.

15 Organ wskazał dalej, że przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy są spełnione przesłanki wznowienia oraz czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia.

16 W kwestii terminu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r., stwierdzając, że należy go liczyć od dnia 19 września 2007 r. Ponadto, w ocenie organu, nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 k.p.a.

17 We wniosku wskazano bowiem na przyczyny, które były już podnoszone w skardze na decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. i były przedmiotem oceny przez Sądy obu instancji. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona już być ponownie badana.

18 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. T. zarzucił w szczególności, że podjęcie zawieszonego postępowania winno nastąpić w formie postanowienia (art. 123 i nast. k.p.a.), które dotąd nie zostało stronom doręczone, o ile w ogóle zostało wydane, a do jego wydania i przeprowadzenia stosownego postępowania właściwy jest organ wyższego stopnia, a nie Centralna Komisja. Ponadto w sprawie brak jest podstaw do odmowy – na etapie postępowania wstępnego – wszczęcia postępowania o wznowienie.

19 Ponadto podniósł, że postępowanie wznowieniowe powinno być prowadzone, zgodnie z przepisami k.p.a., z udziałem stron, w tym przede wszystkim habilitanta. Jako powód wznowienia postępowania wskazał fałszywość recenzji [...] oraz dodatkowo zwrócił uwagę na okoliczność, iż [...] podlegał wyłączeniu na zasadzie art. 24 k.p.a.

20 Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podała, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 k.p.a., w szczególności strona brała udział w postępowaniu w zakresie, w jakim było to możliwe z uwagi na odrębny tryb postępowania (art. 29 ust. 1 ustawy).

21 Kwestie te były przedmiotem rozważań sądów obu instancji, które nie stwierdziły nieprawidłowości, w tym odnośnie recenzji [...]. Brak jawności postępowania przed Centralną Komisją (tajne głosowanie nad uchwałami, niejawność postępowania opiniodawczego), stanowi, zdaniem organu, gwarancję wolności wyrażania przez recenzentów niczym nieskrępowanej i obiektywnej opinii w danej sprawie.

22 Organ wskazał, że powołana ustawa w ogóle nie przewiduje obowiązku przeprowadzania rozprawy, a tym bardziej z udziałem habilitanta. Brak było też podstaw do wyłączenia z udziału w niniejszym postępowaniu [...] na podstawie art. 24 k.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy biegłych, a recenzenci Centralnej Komisji nie są biegłymi w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

23 W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. T. ponowił zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności podniósł zarzut wadliwego podjęcia zawieszonego postępowania poprzez brak formy postanowienia w tym przedmiocie. Ponownie też zarzucił, że do jego wydania i przeprowadzenia stosownego postępowania właściwy jest organ wyższego stopnia, a nie Centralna Komisja (art. 150 § 2 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a.).

24 W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wniosła o jej oddalenie w zakresie wniosku o uchylenie decyzji Centralnej Komisji z dnia [...] listopada 2011 r. oraz jej odrzucenie w zakresie pozostałych wniosków skarżącego, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

26 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

27 Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

28 Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.), Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów działa przy Prezesie Rady Ministrów i w zakresie wydawanych przez siebie decyzji pełni funkcje centralnego organu administracji rządowej. Jest zatem ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

29 W związku z tym, w myśl przepisu art. 150 § 3 k.p.a., nie ma do niej zastosowania art. 150 § 2 k.p.a., stanowiący, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymiennego w § 1 (wydającego w sprawie decyzję w ostatniej instancji), o wznowieniu rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2.

30 W takiej sytuacji to Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów była, wbrew stanowisku skarżącego, organem właściwym do orzekania w przedmiocie wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania w niniejszej sprawie.

31 W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiła postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], wobec wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

32 Stosownie do treści art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

33 Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 123 § 1 k.p.a,. organ administracji publicznej w toku postępowania wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.).

34 Również przepisy Rozdziału 6 "Zawieszenie postępowania" k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., a więc w dacie orzekania przez organ, stanowią, iż o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji zawiadamia strony (art. 101 § 1), natomiast na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3).

35 Sąd podziela stanowisko piśmiennictwa, iż z użytego w treści art. 101 § 1 k.p.a. sformułowanie "postanowienie w sprawie zawieszenia" wynika, że forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "zawieszenia postępowania". Przepis art. 101 § 3 k.p.a. określa natomiast zakres prawa zażalenia na postanowienie. Zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia (B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 386-387).

36 Wypada odwołać się również do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 25 września 1991 r. (OTK 1991, poz. 19) stwierdził, że "wykładnia prawa, jeżeli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych obywatela".

37 Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności każdego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, znacząco zwiększa zakres uprawnień procesowych strony.

38 W niniejszej sprawie organ podjął zawieszone postępowanie bez zachowania formy postanowienia oraz nie zawiadomił o tym fakcie skarżącego, czym w sposób istotny ograniczył jego gwarancje procesowe poprzez brak możliwości poddania ocenie zasadności podjęcia zawieszonego postępowania.

39 W protokole nr [...] z dnia [...] września 2011 r. z posiedzenia Prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów znajduje się jedynie adnotacja, że: "Wobec prawomocnego zakończenia postępowania z dnia [...].12.2005 r. zostało podjęte zawieszone postępowanie w przedmiocie wznowienia".

40 Wskazane uchybienie powoduje, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane w wyniku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięć.

41 W tej sytuacji zbędne stało się, w ocenie Sądu, badanie pozostałych zarzutów skargi.

42 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.