Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2024 r., I SA/Sz 429/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2024 r., I SA/Sz 429/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr SKO.WT.460/2001/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną do Sądu decyzją z 29 czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w Szczecinie, stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z 17 stycznia 2023 r. nr [...] – zezwolenia udzielonego P. K. (dalej: "Skarżąca") na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży w punkcie handlowym

3 – sklepie [...] zlokalizowanym przy ul. [...] w S..

4 Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 t.j. ze zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 18 ust 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.2023.165 ze zm., dalej: "u.w.t.p.a.").

5 Jak wynika z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, wskazana wyżej decyzja Prezydenta Miasta S. z 17 stycznia 2023 r. nr [...] została wydana w oparciu o postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. nr [...] z 11 stycznia

6 2023 r. wyrażające pozytywną opinię w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy ul. [...] w S.

7 z uchwałą [...] Rady Miasta S. z 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miasto S..

8 Postanowieniem z 1 czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło nieważność ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z 11 stycznia 2023 r. nr [...].

9 Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w Szczecinie sprzeciwił się decyzji Prezydenta Miasta S. z 17 stycznia 2023 r. nr [...], wnosząc

10 o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu decyzji w oparciu o ww. postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. nr [...] z 11 stycznia

11 2023 r., które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie przywołało treść

13 art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a. i wyjaśniło, że pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

14 Organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem nr [...] z 1 czerwca 2023 r. (organ omyłkowo wskazał datę wydania 29 maja 2023 r.) stwierdziło nieważność postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. nr [...]

15 z 11 stycznia 2023 r. i wskutek prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które było materialną podstawą wydania decyzji Nr [...] z 17 stycznia 2023 r. udzielającej przedsiębiorcy P. K. z siedzibą przy ul. [...] S. zezwolenia

16 na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży w punkcie handlowym

17 - sklepie [...] zlokalizowanym przy ul. [...] w S., brak jest podstaw do funkcjonowania w obrocie prawnym tej decyzji. Sporna decyzja za podstawę

18 do wydania zezwolenia uznaje wyeliminowany z obrotu prawnego akt w postaci opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, tym samym występuje naruszenie art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a.

19 W ocenie organu, stwierdzona wada zaskarżonej decyzji powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w pełni podzieliło stanowisko Prokuratora i uznało, że decyzja z dnia 17 stycznia 2023r. organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego.

21 W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

22 w S. z 29 czerwca 2023 r. Skarżąca zarzuciła:

23 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

24 1) art. 4ą ust. 1 u.w.t.p.a. w zw. z art. 33 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

25 o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 3 a u.w.t.p.a., a to poprzez odmówienie przymiotu ważności postanowieniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. Nr [...] r.

26 z 11 stycznia 2023 r. wyrażającemu pozytywną opinię w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy

27 ul. [...] w S. z uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń

28 na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc

29 ich sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S.

30 i uznanie tym samym, że nie została wypełniona przesłanka ustawowa

31 z art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. wobec nieważności ww. postanowienia, podczas,

32 gdy postanowienie to zostało wydane zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta S. z 30 grudnia 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Organizacyjnego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S., a co za tym idzie było w pełni wiążące i stanowiło właściwą i wymaganą ustawowo podstawę do wydania decyzji Nr [...] z dnia 17 stycznia 2023 r. udzielającej Skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

33 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

34 1) art. 124 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. [...] z 11 stycznia 2023 r. o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy ul. [...] w S. z uchwałą

35 nr [...] Rady Miasta S. z 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania napojów alkoholowych

36 na terenie Gminy S., a następnie decyzji Nr [...] z 17 stycznia 2023 r. udzielającej zezwolenia Skarżącej na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym [...] podczas gdy

37 w ramach owej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem ww. postanowienie zostało podpisane przez osobę upoważnioną

38 do podpisywania wszelkich dokumentów wyrażających decyzję Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S.;

39 2) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego

40 w sposób błędny, a nadto dokonanie jego niewłaściwej oceny, co doprowadziło organ do niezasadnego stwierdzenia nieważności w pierwszej kolejności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych

41 w S. [...] z 11 stycznia 2023 r. o wydaniu pozytywnej opinii

42 w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy ul. [...] w S. z uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S., a następnie decyzji Nr [...],[...] z 17 stycznia 2023 r. udzielającej zezwolenia Skarżącej na sprzedaż napojów alkoholowych

43 o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym [...] pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a nadto dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego, z pominięciem istotnych fragmentów i kontekstu pozwalającego na wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję z 17 stycznia 2023 r. udzielającej Skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży;

44 3) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w pełnym zakresie oraz zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

45 4) art. 6 K.p.a. w zw. z 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie przedłożono ważnej pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami Rady Miasta S., o której mowa w art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. w sytuacji, w której taka pozytywna opinia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. została złożona i skutecznie realizowała przesłankę ustawową, a co za tym idzie, organ w sposób dowolny ocenił zgromadzony materiał dowodowy działając w oderwaniu od przepisów prawa.

46 Skarżąca wniosła o:

47 - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 29 czerwca 2023 r., a w przypadku nieuwzględnienia tego żądania, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji;

48 - zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania

49 w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

50 Skarżąca złożyła nadto w skardze wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

51 a) zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia 30 grudnia 2022 r.

52 w sprawie przyjęcia Regulaminu Organizacyjnego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S., dalej jako: "zarządzenie nr [...]";

53 b) zarządzenia Nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta S. w dniu

54 18 lipca 2019 r. w sprawie powołania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, dalej jako: "zarządzenie nr [...]",

55 celem wykazania faktów:

56 - podpisania postanowienia Nr [...] z dnia 11 stycznia 2023 r. zgodnie

57 z treścią art. 124 K.p.a. przez osobę do tego upoważnioną;

58 - braku podstaw do uznania, iż postanowienie Gminnej; Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Nr [...] z dnia 11 stycznia 2023 r. zostało wydane

59 z rażącym naruszeniem prawa;

60 - braku podstaw do uznania decyzji Nr [...] z dnia

61 17 stycznia 2023 r. w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

62 W uzasadnieniu skargi uszczegółowiła przedstawione wyżej zarzuty.

63 Skarżąca dołączyła do skargi wskazane we wniosku dowodowym zarządzenia: nr [...] i nr [...].

64 W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

65 Organ wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z 1 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło nieważność postanowienia Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z dnia 11 stycznia 2023 r. Postanowienie niniejsze zostało Stronie prawidłowo doręczone w 2 czerwca 2023 r. Strona nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

66 Wskutek prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które było materialną podstawą wydania decyzji Nr [...]

67 z 17 stycznia 2023 r. brak jest podstaw do funkcjonowania w obrocie prawnym

68 tej decyzji.

69 Sporna decyzja za podstawę do wydania zezwolenia uznała wyeliminowany

70 z obrotu prawnego akt w postaci opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, tym samym wystąpiło naruszenie art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a.

71 Z kolei Skarżąca w piśmie procesowym z 28 września 2023 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz wnioski dowodowe wskazane w skardze.

72 Nadto, wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z 12 czerwca 2023 r. - [...] celem wykazania faktów:

73 - złożenia przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed upływem 14-dniowego terminu od daty doręczenia postanowienia Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z 11 stycznia 2023 r.;

74 - braku prawomocności postanowienia Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z 11 stycznia 2023 r.

75 Skarżąca dołączyła do ww. pisma kopię pisma z 12 czerwca 2023 r.

76 Odpis pisma procesowego z załącznikiem, tj. wnioskiem Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy w sprawie dotyczącej ww. postanowienia z 1 czerwca 2023 r.

77 nr [...] stwierdzającego nieważność postanowienia Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z 11 stycznia 2023 r. doręczono Organowi (27 października 2023 r.) i uczestnikowi postępowania

78 – P. S. (30 października 2023 r.), którzy nie ustosunkowali się do twierdzeń Skarżącej w odniesieniu do braku ostateczności ww. postanowienia z 1 czerwca 2023 r. nr [...]

79 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

80 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

81 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola

82 ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

83 Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

84 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j.; dalej: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

85 Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 ust. 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o jej rozpoznanie w omawianym trybie zwrócił się organ zaś Skarżąca nie zażądała w zakreślonym terminie przeprowadzenia rozprawy.

86 Sąd podkreśla, że przedmiotem kontroli jest decyzja SKO z 29 czerwca 2023 r.

87 nr SKO.WT.460/2001/2023 o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z 17 stycznia 2023 r. nr [...] – zezwolenia udzielonego Skarżącej na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży w punkcie handlowym – sklepie [...] zlokalizowanym przy ul. [...] w S..

88 Tym samym w rozpoznawanej sprawie Sąd nie jest uprawniony do dokonania sądowej kontroli ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 czerwca 2023 r. nr [...] stwierdzającego nieważność postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z 11 stycznia 2023 r. Nr [...].

89 Mając na uwadze powyżej wskazane granice rozpoznawanej sprawy uznać należało, że istota sporu wyrażona sformułowanymi w skardze zarzutami sprowadza

90 się do tego czy w tej sprawie ww. decyzja Prezydenta Miasta S. z 17 stycznia 2023 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną, tj. rażącym naruszeniem prawa.

91 Zdaniem Organu materialną przesłanką udzielenia Skarżącej zezwolenia

92 na sprzedaż napojów alkoholowych jest uprzednie uzyskanie pozytywnej opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Jak uznaje Organ w rozpoznawanej sprawie ostatecznym postanowieniem nr [...] z 1 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych

93 w S. z 11 stycznia 2023 r. Nr [...] o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego

94 się przy ul. [...] w S. z uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S.. Tym samym, w ocenie Organu, decyzja Prezydenta Miasta S. z 17 stycznia 2023 r. nr [...] dotknięta została wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1

95 pkt 2 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i 3a u.w.t.p.a., albowiem pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

96 Skarżąca zaś kwestionuje m.in. fakt ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia z 11 stycznia 2023 r. Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. wskazując, że w terminie zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

97 nr [...] z 1 czerwca 2023 r., na dowód czego przedłożyła wniesiony środek zaskarżenia. W związku z czym w ocenie Skarżącej w sprawie nie została spełniona przesłanka nieważności wskazana w art. 156 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

98 oraz art. 18 ust. 1 i 3a u.w.t.p.a. W tym miejscu Sąd ponownie podkreśla, czego zdaje się nie zauważać i nie rozgranicza Skarżąca, że przedmiotem kontroli sądu

99 w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO z 29 czerwca 2023 r.

100 nr SKO.WT.460/2001/2023 o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z 17 stycznia 2023 r. nr [...] nie zaś postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 czerwca 2023 r.

101 nr [...] stwierdzającego nieważność postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z 11 stycznia 2023 r. Nr [...]. Tym samym zarzuty i twierdzenia Skarżącej odnoszące się do zgodności

102 z prawem niniejszego postanowienia a tym samym i postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. nr [...] z 11 stycznia

103 2023 r. wyrażającym pozytywną opinię w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy ul. [...] w S. – w punkcie sprzedaży z uchwałą [...] Rady Miasta S. z 5 lipca

104 2018 r. pozostają poza granicami rozpoznawanej sprawy.

105 Wobec tak zarysowanego przedmiotu sporu i granic sądowej kontroli

106 w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, niedopuszczalne

107 jest zatem dokonywanie rozszerzającej interpretacji przesłanek nieważnościowych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek

108 od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty

109 i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest zatem dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych czy też niedostatecznie wyjaśnionych jak i budzących wątpliwości. W szczególności dotyczy to osądu,

110 czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

111 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 stycznia 2023 r., II GSK 842/22; 24 stycznia 2023 r., I OSK 2997/19; 13 kwietnia 2013 r., I OSK 2023/19).

112 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje,

113 że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

114 Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. Nie może być ono natomiast wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to nie jest bowiem "trzecią" instancją. Kompetencje organu administracji publicznej są zawężone wyłącznie do oceny zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji, a wyeliminowanie

115 z obrotu prawnego decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych

116 w art. 156 § 1 K.p.a., rozumianych wąsko i ściśle. Konieczne jest także,

117 aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 190/22).

118 Pełna ocena czy w rozpoznawanej sprawie wyżej wymienione przesłanki wystąpiły okazała się jednak, co do zasady, przedwczesna.

119 Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 u.w.t. sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Jak z kolei stanowi art. 18 ust. 3a ww. ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje

120 po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy,

121 o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Nie ulega zatem wątpliwości, jak zasadnie wskazał Organ, że pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a negatywna opinia lub jej brak wyłącza możliwość wydania zezwolenia. A zatem brak w obrocie prawnym ww. pozytywnej opinii powoduje brak spełnienia materialnej przesłanki wydania zezwolenia, o którym stanowi ww. art. 18 ust. 1 u.w.t.

122 Organ jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wskazał okoliczność,

123 że ww. ostatecznym postanowieniem SKO nr [...] z 1 czerwca 2023 r. stwierdzona została nieważność postanowienia z 11 stycznia 2023 r. Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy ul. [...] w S..

124 Jednakże w ocenie Sądu, stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, w powyższym istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie, tj. ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z 11 stycznia 2023 r. Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy ul. [...] w S., które stanowiło podstawę wydania na rzecz Skarżącej decyzji Prezydenta Miasta S. z 17 stycznia 2023 r. nr [...] – zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży w punkcie handlowym – sklepie [...] zlokalizowanym przy ul. [...] w S., nie został ustalony w sposób zupełny i niebudzący wątpliwości,

125 co w efekcie uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji i czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie.

126 Sąd zauważa bowiem, że Skarżąca już w skardze de facto kwestionuje powyższą okoliczność. Ponadto w piśmie procesowym z 28 września 2023 r. (doręczonym wraz z załącznikiem organowi przez Sąd 27 października 2023 r.) Skarżąca nie tylko zakwestionowała ww. okoliczność lecz przedłożyła również dowód

127 w postaci wniosku Skarżącej z 12 czerwca 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy

128 – [...], który złożony został "Po zapoznaniu się z postanowieniem SKO z dnia 1 czerwca 2023 r.". Sąd zauważa wprawdzie, że ww. pismo załączone przez Skarżącą do pisma procesowego z 28 września 2023 r. nie zawiera podpisu Skarżącej a także brak jest dowodu jego złożenia w organie, jednakże twierdzenie

129 w tym zakresie złożone w toku postępowania przez zawodowego pełnomocnika

130 nie mogły zostać pominięte przez Sąd w toku kontroli zaskarżonej decyzji.

131 Pomimo powyższych twierdzeń Skarżącej w zakresie zaskarżenia przez nią terminie ww. postanowienia SKO z 1 czerwca 2023 r. nr [...] stwierdzającego nieważność postanowienia z 11 stycznia 2023 r. Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy ul. [...] w S. i przedłożenia przez Skarżącą

132 w toku postępowania sądowego wniosku w tym zakresie Organ nie ustosunkował

133 się do powyższego. Jednocześnie Sąd wskazuje, że z akt sprawy nie wynika czy fakt zaskarżenia przez Skarżącą ww. postanowienia SKO z 1 czerwca 2023 r.

134 nr [...] przedłożonym ww. wnioskiem z 12 czerwca 2023 r. miał miejsce i czy doszło do ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z 11 stycznia 2023 r. Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S.. Strony wskazują w tym zakresie odmienne twierdzenia zaś Organ, pomimo doręczenia pisma procesowego Skarżącej

135 z 28 września 2023 r. wraz z załącznikiem w postaci ww. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, na który powołuje się Skarżąca uzasadniając twierdzenie o braku ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z 11 stycznia 2023 r. Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S., nie ustosunkował się do twierdzeń Skarżącej w tym zakresie.

136 Sąd zauważa zatem, że zgodnie z przepisem art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jak z kolei stanowi art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

137 z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne

138 do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając

139 na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z kolei

140 z art. 77 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a ponadto w myśl

141 art. 80 K.p.a. ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych.

142 W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy

143 - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie

144 z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował

145 się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

146 Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy,

147 czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest

148 za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a., oparta

149 o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany

150 jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody

151 we wzajemnej łączności.

152 Sąd wskazuje ponadto, że już w momencie wszczęcia postępowania (czy to

153 z urzędu, czy na wniosek - art. 61 K.p.a.) organ powinien założyć akta sprawy,

154 w których będzie gromadzić wszystkie dokumenty (zarówno przesłane przez stronę, jak i zgromadzone przez organ z urzędu) konieczne do wydania aktu. Będą one stanowiły podstawę do ustaleń faktycznych rozstrzygnięcia kończącego daną sprawę. Takie też kompletne (gromadzone systematycznie w toku postępowania administracyjnego) akta powinny zostać przesłane do sądu administracyjnego wraz

155 z ewentualną skargą i odpowiedzią na skargę.

156 W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sadu, Organ powyższym wymogom

157 nie sprostał, albowiem do dnia wydania niniejszego wyroku nie została wyjaśniona, stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji okoliczność faktyczna

158 w postaci ostateczności postanowienia SKO nr [...] z 1 czerwca 2023 r. stwierdzającego nieważność postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z 11 stycznia 2023 r. Nr [...] o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy ul. [...] w S.. Sąd zauważa bowiem, że stanowiska stron są całkowicie rozbieżne w tym zakresie zaś Organ

159 nie ustosunkował się do ostatecznego stanowiska Skarżącej zawartego w piśmie

160 z 28 września 2023 r. i załączonego do niego wniosku Skarżącej z 12 czerwca

161 2023 r. Nie jest zatem znane ostateczne stanowisko Organu w zakresie ostateczności ww. postanowienia.

162 Mając powyższe okoliczności na względzie, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1,

163 80 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym przedwczesnym okazało się ustosunkowanie do zarzutów skargi w pozostałym zakresie objętym granicami rozpoznawanej sprawy, której – co Sąd ponownie podkreśla – przedmiotem jest kontrola decyzji SKO z 29 czerwca 2023 r. nr [...]

164 o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z 17 stycznia 2023 r. nr [...] – zezwolenia udzielonego Skarżącej na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych

165 do sprzedaży poza miejscem sprzedaży w punkcie handlowym – sklepie [...] zlokalizowanym przy ul. [...] w S..

166 Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 P.p.s.a.

167 nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona

168 się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym jednakże Sąd podkreśla, że możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakiej mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., stanowi instrument służący sądowoadministracyjnemu wymiarowi sprawiedliwości, co oznacza obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną czyniąc ją iluzoryczną. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Stąd rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uwzględnił załącznik przedłożony przez Skarżącą do pisma procesowego

169 z 28 września 2023 r.

170 Mając jednakże na uwadze ww. granice rozpoznawanej sprawy Sąd

171 nie uwzględnił wniosków dowodowych Skarżącej w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia 30 grudnia 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Organizacyjnego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. i zarządzenia

172 Nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta S. w dniu 18 lipca 2019 r.

173 w sprawie powołania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Sąd uznał bowiem, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu,

174 na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne

175 do wyjaśnienia istotnych wątpliwości zaś ww. dokumenty nie były w rozpoznawanej sprawie niezbędne do wyjaśnienia takich wątpliwości.

176 W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie

177 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję.

178 O kosztach postępowania, na które składają się uiszczony wpis od skargi

179 (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), Sąd orzekł w pkt. II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2

180 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

181 Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania, o jakim mowa

182 w art. 153 P.p.s.a., organ administracji uwzględni wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania, tj. biorąc pod uwagę twierdzenia zawodowego pełnomocnika Skarżącej i przedłożony wraz z pismem procesowym z 28 września 2023 r. wniosek Skarżącej z 12 czerwca 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] dokona niebudzących jakichkolwiek wątpliwości ustaleń

183 w zakresie ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia SKO nr [...] z 1 czerwca 2023 r. stwierdzającego nieważność postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych

184 w S. z 11 stycznia 2023 r. Nr [...] o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się przy ul. [...] w S..