Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021 r., II SAB/Rz 53/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021 r., II SAB/Rz 53/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "A." na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniosku strony skarżącej "A." z dnia [...] grudnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] września 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej "A." kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Stowarzyszenie") reprezentowanego przez adw. T. C., jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") w sprawie wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

3 Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 grudnia 2019 r. do SKO wpłynął wniosek Stowarzyszenia (opatrzony datą 9 grudnia 2019 r.) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nieznanego inwestora na terenie działki o nr 2106/4 w miejscowości N., gm. [...] oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu.

4 SKO w piśmie z dnia 25 marca 2020 r. poinformowało Stowarzyszenie, że nie znajduje podstaw prawnych, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanego wyżej postanowienia. W związku z powyższym bezprzedmiotowe stało się rozpoznanie wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności z urzędu ww. postanowienia.

5 W dniu 27 kwietnia 2020 r. do SKO wpłynęło pismo Stowarzyszenia zatytułowane jako "Wezwanie do usunięcie naruszenia prawa", w którym Stowarzyszenie zażądało rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2019 r.

6 W odpowiedzi w piśmie z dnia 16 czerwca 2020 r. SKO poinformowało Stowarzyszenie, że nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 25 marca 2020 r.

7 W dniu 30 lipca 2020 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność SKO w sprawie wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

8 Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w formie przewidzianej przez ustawodawcę oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

9 W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że obowiązujący system prawny nie przewiduje możliwości rozpoznania wniosku organizacji pismem. Stowarzyszenie wskazało również, że w obu pismach SKO brakuje podstawy prawnej wyłączającej stosowanie art. 31 § 2 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska Stowarzyszenie przytoczyło wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 48/19.

10 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie.

11 W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że pisma podmiotów zainteresowanych podjęciem przez samorządowe kolegium odwoławcze określonych działań w trybie nadzoru orzeczniczego nie mogą być uznawane za wniosek zobowiązujący organ nadzoru do podjęcia żądanej aktywności, lecz co najwyżej mogą stanowić źródło informacji dla tego organu do podjęcia czynności z urzędu. W takiej sytuacji ocena podjęcia czynności nadzorczych z urzędu (w tym co do uruchomienia postępowania nadzorczego) należy do wyłącznej kompetencji organu nadzoru. Przepisy obowiązującego prawa nie nakładają również w takim przypadku na organ nadzoru obowiązku podejmowania działań w określonej formie czy terminie.

12 W ocenie SKO w obowiązującym stanie prawnym brak jest wyraźnej podstawy prawnej, z której wynika kompetencja sądu administracyjnego do oceny tego, czy organ nadzoru podejmuje stosowne czynności nadzorcze wobec wszystkich aktów poddanych jego nadzorowi. Na poparcie swojego stanowiska SKO przytoczyło postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/16.

13 Zdaniem SKO, skoro przedmiot skargi nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego (brak wyraźnej podstawy prawnej), to skarga jako niedopuszczalna powinna zostać odrzucona.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga jest zasadna.

16 Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

17 Bezczynność organu administracji to również odmowa wydania aktu, choćby nawet organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania.

18 Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

19 Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia w jednej z form przewidzianych w art. 31 § 2 k.p.a., tj. przez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania bądź odmowie jego wszczęcia.

20 Skarżące Stowarzyszenie w dniu 12 grudnia 2019 r. wniosło do SKO wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nieznanego inwestora na terenie działki o nr 2106/4

21 w miejscowości N., gm. [...] oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu.

22 W ujęciu procesowym, Stowarzyszenie domagało się uznania go za podmiot na prawach strony, wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia

23 o odmowie wszczęcia postępowania i dopuszczenia go tego postępowania. Sformułowane żądanie koresponduje z uprawnieniami podmiotów na prawach strony, jakie określa art. 31 § 1 K.p.a. Stosownie do jego treści organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie – art. 31 § 2 K.p.a. Jest to rozwiązanie szczególne i generalnie dotyczy obiektywnej ochrony porządku publicznego, pozwalając organizacji społecznej, która co do zasady nie ma dominującej pozycji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, wnieść żądanie w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu – wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. II OSK 386/14.

24 Podsumowując: wniosek o wszczęcie postępowania złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 K.p.a. skutkuje wszczęciem postępowania z urzędu. Stąd negatywne ocena tego wniosku przez organ powinna przełożyć się na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu – wynika to expressis verbis z paragrafu drugiego art. 31 K.p.a. Dotyczy to również postępowania nieważnościowego – wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r., II SA/Wa 2693/19.

25 Wobec powyższego, stosownie do przepisu art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany orzec o zasadności wniosku organizacji społecznej w formie postanowienia. Z powyższej regulacji wynika, że mogą zapaść zasadniczo cztery rodzaje postanowień - dwa pozytywne: o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania oraz dwa negatywne: o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania.

26 W świetle powyższych rozważań wniosek Stowarzyszenia organ powinien załatwić przez wydanie jednego z postanowień, o których mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Jeśli więc organ uzna żądanie wszczęcia z urzędu postępowania za bezzasadne, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie - por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 1913/12. Nie wydając takiego postanowienia, tylko ograniczając się do poinformowania Stowarzyszenia o braku podstaw do wszczęcia postępowania, Kolegium pozostaje w bezczynności

27 w rozpoznaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia.

28 Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd na podstawie art. 149 P.p.s.a. zobowiązał SKO do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 9 grudnia 2019 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – organ zareagował na wniosek strony skarżącej, tyle że w błędnej formie procesowej.

29 O Kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.