Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 235/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 235/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 5 ust. 1 i 2; § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d załącznika do tej uchwały

Uzasadnienie

2 Na sesji w dniu 05 maja 2016 r. Rada Gminy Kramsk (dalej też jako "Rada Gminy" lub "Rada") podjęła uchwałę nr XVIII/99/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kramsk (zwaną też dalej "Uchwałą"). Regulamin ten (zwany dalej "Regulaminem") stanowi załącznik do Uchwały, zgodnie z jej § 1 in fine.

3 Pismem z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) Prokurator Okręgowy w K. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 5 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 ppkt a, § 18 ust. 1 pkt 2 ppkt b, § 18 ust. 1 pkt 2 ppkt c i § 18 ust. 1 pkt 2 ppkt d załącznika do Uchwały – a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

4 - art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie "u.c.p.g.") przez wprowadzenie w Regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., przez wprowadzenie w § 18 ust. 1 pkt 1 ppkt a Regulaminu nakazu wyposażenia psa w obrożę, a psa ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kaganiec, oraz w § 18 ust. 1 pkt 2 ppkt b Regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., przy czym zapis ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników, a w § 18 ust. 1 pkt 2 ppkt c zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci, a nadto wprowadzenie w § 18 ust. 1 pkt 2 ppkt d zapisu, zgodnie z którym zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi jest dopuszczalne wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, przy czym postanowienie to nie dotyczy psów uznanych za agresywne – w sytuacji upoważnienia przez ustawodawcę jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom,

5 - ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (zwanych dalej w skrócie "ZTP") przez ustanowienie w § 5 pkt 1 zakazu odprowadzania ścieków ropopochodnych powstałych przy myciu pojazdów samochodowych poza myjniami powodujących zanieczyszczenie wód i gleby, co stanowi niepotrzebne powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej, tj. w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne,

6 - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w związku z § 135 w zw. z § 143 ZTP przez zezwolenie w § 5 pkt 2 Regulaminu wyłącznie napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, oraz uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym.

7 W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał m.in., że:

8 - w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada Gminy uchwaliła obszerny § 18, zestawienie treści którego uzasadnia konkluzję, że organ gminy sprzecznie z definicją pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej w skrócie "u.o.z."), utożsamia w głównej mierze psy, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości różnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy;

9 - jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto postanowienia regulaminu nie uwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zwłaszcza wówczas, gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne, aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt;

10 - ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom;

11 - poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis Regulaminu, w którym Rada zastrzegła zwolnienie zwierzęcia domowego z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, i wyłącznie w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, przy czym zapis ten nie dotyczy psów uznanych za agresywne. Wprowadzając zapis tej treści, organ uchwałodawczy pominął całkowicie art. 10a ust. 3 u.o.z., zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto użyty w nim zwrot "na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany;

12 - zezwolenie w § 5 pkt 2 Regulaminu wyłącznie napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, zaś uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich – dodatkowo w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania zakresu naprawy samochodu, którą można przeprowadzić poza warsztatem samochodowym, przy czym pojęcie "bieżąca eksploatacja pojazdu" jest znaczeniem bardzo szerokim i niedookreślonym;

13 - wprowadzenie w § 5 ust. 2 Regulaminu zapisu, zgodnie z którym naprawa pojazdów samochodowych związana z bieżącą ich eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego, stanowi niepotrzebne powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej, tj. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

14 W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. (dalej też jako "Wójt") wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części wskazanej w skardze – z uwagi na zasadność wniosków skargi – ewentualnie o umorzenie postępowania. Motywując ten ostatni wniosek, Wójt wyjaśnił, że Rada Gminy jest zobligowana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579) do dokonania zmian w regulaminie utrzymania czystości i porządku w terminie 12 miesięcy od dnia ukazania się tej ustawy w dzienniku urzędowym. W związku z tym Rada przystąpi w najbliższym czasie do prac związanych z opracowaniem nowego regulaminu, który musi zostać przyjęty do [...] sierpnia 2020 r.

15 Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2020 r. Prokurator podtrzymał wnioski i wywody skargi.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

17 1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Okręgowy w K. , na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

18 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

19 3. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XVIII/99/16 Rady Gminy Kramsk z dnia 05 maja 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kramsk.

20 1. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 12 maja 2016 r. (poz. 3332) i zgodnie z jej § 4 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

21 2. Zaskarżona uchwała nie była nowelizowana. Natomiast z dniem 01 września 2020 r. nastąpi jej uchylenie, w związku z wejściem w życie uchwały Nr XIX/167/2020 Rady Gminy Kramsk z dnia 17 lipca 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kramsk (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 6068). Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na niniejsze postępowanie sądowe, a w szczególności nie skutkuje jego bezprzedmiotowością.

22 3. Podobnie nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu skargi wniesionej przez Prokuratora okoliczność – znana Sądowi w niniejszym składzie z urzędu – że prawomocnym wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 959/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę M. K. i in. na Uchwałę. Skarga ta dotyczyła bowiem jedynie postanowienia § 8 ust. 3 Regulaminu (a ściślej: jego części w brzmieniu "do granicy działki z drogą publiczną") – które to postanowienie nie jest skarżone przez Prokuratora.

23 4. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.; powinno być: Dz. U. z 2016 r. poz. 250 – uw. Sądu; w skrócie "u.c.p.g."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

24 4. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 5 poniżej) oraz własnej kognicji.

25 5. Z treści wniosków i zarzutów skargi wynika jasno, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała Uchwała, a jedynie jej część, obejmująca: § 5 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a [błędnie określony w skardze jako "ppkt a" – uw. Sądu], § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b [błędnie określony w skardze jako "ppkt b" – uw. Sądu], § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c [błędnie określony w skardze jako "ppkt c" – uw. Sądu] oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. d [błędnie określony w skardze jako "ppkt d" – uw. Sądu] załącznika do Uchwały.

26 Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

27 6. Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

28 1. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według – relewantnego w tej sprawie – stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. 05 maja 2016 r.), stanowił, że:

29 "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

30 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

31 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

32 a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

33 b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

34 c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

35 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

36 a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

37 b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

38 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

39 4) [uchylony];

40 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

41 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

42 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

43 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

44 2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

45 3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

46 Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 26.02.2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Przepisy art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09; z 23.08.2018 r., IV SA/Po 517/18 – CBOSA).

47 2. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

48 3. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

49 1. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: z § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

50 2. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: z § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

51 3. Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

52 7. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych lub o nich "przypominać", ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

53 8. W świetle powyższych uwag Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia: § 5 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b–d Regulaminu rzeczywiście są wadliwe w stopniu istotnym. Odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych zarzutów i twierdzeń skargi, należy wskazać, co następuje:

54 1. Ad § 5 ust. 1 Regulaminu

55 W myśl tego postanowienia: "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji i pod warunkiem, że powstające ścieki nie zawierają substancji ropopochodnych powodujących zanieczyszczenie wód i gleby."

56 Podstawy normatywnej do ustanowienia cytowanego postanowienia Regulaminu, Rada Gminy niewątpliwie upatrywała w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w myśl którego "[r]egulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: [...] d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". Jak z powyższego wynika, określane w regulaminie wymagania (zasady) dotyczące mycia pojazdów na terenach zlokalizowanych poza myjniami mają bezpośrednio służyć osiągnięciu celu w postaci utrzymania czystości i porządku na tych terenach. W zakresie tak rozumianych wymagań mieści się określenie, możliwie jednoznacznie warunków, w jakich te czynności mogą być wykonywane, a w szczególności określenie zasad pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości (por. wyrok WSA z 20.02.2020 r., IV SA/Po 1044/19, CBOSA).

57 Tak określonemu celowi nie służy ustanowiony w § 5 ust. 1 Regulaminu wymóg mycia pojazdów wyłącznie na terenie "własnej posesji" – co, zdaniem Sądu, jest podstawową wadą kontrolowanego postanowienia – gdyż status własnościowy nieruchomości nie jest właściwym kryterium różnicowania terenów pod względem dopuszczalności (bądź nie) mycia na nich pojazdów.

58 Tego rodzaju ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są więc w istocie przydatne do osiągnięcia ustawowego celu regulacji, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., a więc naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W świetle tej zasady – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności – wyżej przywołane); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

59 W ocenie Sądu, również tych dwóch ostatnich kryteriów – niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto – nie spełnia analizowany przepis § 5 ust. 1 Regulaminu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby generalny zakaz mycia pojazdu poza terenem "własnej" posesji – zwłaszcza w sytuacji, gdyby np. "cudza" nieruchomość stwarza znacznie lepsze warunki ochrony przed przenikaniem powstających ścieków do środowiska (abstrahując od kwestii uzyskania tytułu prawnego od korzystania z cudzej nieruchomości, gdyż ta kwestia nie mieści się w zakresie materii regulaminowej). Poza tym ustanowiony de facto w § 5 ust. 1 Regulaminu zakaz mycia pojazdów poza terenem "własnej" posesji w istocie wyklucza mieszkańców Gminy nieposiadających takich posesji (a więc np. zamieszkujących w budynkach wielorodzinnych, lokatorskich lub w lokalach najmowanych) z grona osób mających możliwość umycia pojazdu poza myjniami.

60 Z kolei przewidziany w § 5 ust. 1 Regulaminu wymóg, aby "powstające ścieki nie zawierały substancji ropopochodnych powodujących zanieczyszczenie wód i gleby", wbrew zarzutom skargi nie tyle powtarza przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.) – która to ustawa obowiązywała w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały – zakaz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, ile raczej, rozumiany literalnie, formułuje nakaz mycia pojazdów w taki sposób, by powstające ścieki nie zawierały substancji ropopochodnych. Pomijając nawet fakt, że taki nakaz jest w praktyce niemożliwy do zrealizowania – skoro normalna eksploatacja pojazdu wiąże się z wykorzystywaniem szeregu substancji ropopochodnych (jak np. paliw, innych płynów eksploatacyjnych oraz smarów), których cząsteczki, siłą rzeczy, mogą się osadzać, choćby w niewielkich ilościach, także na zewnętrznych elementach pojazdu, poddawanych myciu – to jest to wymóg ewidentnie nieuzasadniony ("nadmiarowy"), np. w sytuacji, gdy w danym miejscu została zapewniona możliwość odprowadzania ścieków powstających w trakcie mycia pojazdu (nawet zanieczyszczonych ww. substancjami ropopochodnymi) w sposób bezpieczny dla środowiska wodno-gruntowego.

61 Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 1 załącznika do Uchwały.

62 2. Ad § 5 ust. 2 Regulaminu

63 W myśl tego postanowienia: "Naprawa pojazdów samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami."

64 Na wstępie należy podkreślić, że – lege non distinguente – cytowane postanowienie dotyczy wszystkich nieruchomości zlokalizowanych poza warsztatami samochodowymi, a więc także nieruchomości prywatnych.

65 Za trafny należy uznać zarzut skargi upatrujący wadliwości cytowanego postanowienia w jego niedostatecznej jasności, wiążącej się z wyznaczeniem zakresu tego postanowienia przy użyciu niedookreślonego – i, w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., niezasadnie zawężającego zakres dopuszczalnych napraw – wyrażenia "naprawa pojazdów samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją".

66 Ponadto należy zgodzić się z autorem skargi, że § 5 ust. 2 Regulaminu przez swoje brzmienie wkracza w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Zauważmy przy tym, że statuowane w Regulaminie ograniczenia są w istocie dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 5 ust. 2 Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną (według art. 144 k.c.: "przeciętną") miarę. W ocenie Sądu jest to nadmierne i nie dość uzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości, zwłaszcza nieruchomości prywatnych, dysponentów pojazdów.

67 Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 2 załącznika Uchwały.

68 3. Ad § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a Regulaminu

69 W myśl tego postanowienia Regulaminu: "Do obowiązków właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych należy: 1) w odniesieniu do psów: a) wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kaganiec, [...]".

70 Nie ulega wątpliwości, że podstawy normatywnej dla tej regulacji Rada Gminy upatrywała w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w którym ustawodawca zobowiązał lokalnego prawodawcę do uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe celem ochrony przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

71 W związku z tym należy wyjaśnić, że wyrazem troski o bezpieczeństwo otoczenia – stanowiącej ratio legis dla powołanej regulacji – może być, co do zasady, nałożenie obowiązku wprowadzania psa na tereny wspólnego użytku na smyczy, a niekiedy także w kagańcu.

72 W wyroku z 17.11.2015 r., sygn. akt II OSK 618/14 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej – na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jak dalej wskazał NSA w przywołanym wyroku: "Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem" (tak też wyroki WSA: z 08.12.2016 r., IV SA/Po 622/16; z 14.06.2018 r., IV SA/Po 431/18 – CBOSA).

73 Należy mieć przy tym na uwadze, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo bieganie psów luzem może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jeśli nie budzić wręcz poczucia zagrożenia. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że dla stwierdzenia wystąpienia niepożądanej w świetle ww. przepisu "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej ("lub"). Należy mieć też na uwadze, że nawet wytresowany pies, słuchający poleceń właściciela, może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie), a także obawy o potencjalne zachowanie psa. Zresztą należy zauważyć, iż osoba korzystająca z miejsc powszechnie dostępnych, widząc obcego, luzem biegającego psa, nie wie, czy pies ten słucha poleceń swojego właściciela, ani czy nic niepożądanego nie zrobi.

74 Wypada zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych liczniej reprezentowane jest jednak odmienne stanowisko – zaprezentowane w skardze – w ramach którego eksponuje się w szczególności nadmierny (nieproporcjonalny) rygoryzm tego rodzaju regulacji, jak wyżej analizowana, i związane z tym ryzyko niewłaściwego, a w skrajnych przypadkach wręcz niehumanitarnego traktowania zwierząt poddanych obowiązkowi bycia prowadzonymi na smyczy lub w kagańcu.

75 Dlatego wypada jeszcze zwrócić uwagę na podejmowane w praktyce próby pogodzenia, w konkretnych regulaminach, obu wyżej przedstawionych – prima facie rozbieżnych – nurtów orzeczniczych dotyczących dopuszczalności nakładania obowiązku prowadzenia psów w miejscach użytku publicznego na smyczy lub w kagańcu. Za przykład może posłużyć postanowienie regulaminu, które zostało pozytywnie ocenione w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 17/20 (CBOSA), a które stanowiło, że: "poza terenem własnej nieruchomości posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania go na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione" (może wszakże jawić się jako dyskusyjne, czy katalog cech zwalniających z obowiązku wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu nie został tu określony nazbyt szeroko, zwłaszcza jeśli idzie o "rasę" lub "cechy anatomiczne").

76 W świetle dotychczasowych uwag należy stwierdzić, że kontrolowane postanowienie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a Regulaminu nie wpisuje się w żaden z powyższych sposobów interpretacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., i już z tego względu bez wątpienia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z ww. przepisu. Nie ma bowiem w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a Regulaminu mowy o wyprowadzaniu psów na tereny użytku publicznego na smyczy i/lub w kagańcu, lecz o obowiązku "wyposażenia" psa w takie akcesoria. Tymczasem samo "wyposażenie" psa w smycz lub kaganiec jeszcze nie zapewnia ochrony przed zagrożeniami lub uciążliwościami, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Tym bardziej takiej ochrony nie zapewnia samo wyposażenie psa w obrożę – bez smyczy, o której w kontrolowanym postanowieniu, zapewne omyłkowo, "zapomniano".

77 Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a załącznika do Uchwały.

78 4. Ad § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b–d Regulaminu

79 W myśl § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu: "Do obowiązków właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych należy: [...] 2) w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:

80 a) stały i skuteczny dozór,

81 b) niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników,

82 c) niewprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci,

83 d) zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne, [...]".

84 Sąd w niniejszym składzie podziela ocenę Prokuratora, że w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny lub do określonych miejsc – jak to uczyniono w § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c Regulaminu.

85 W ocenie Sądu ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych oraz wykracza poza zakres ww. upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 21.06.2017 r., II OSK 991/17; z 14.11.2017 r., II OSK 443/16, por. też wyroki WSA: z 12.12.2013 r., IV SA/Po 784/13; z 22.01.2014 r., IV SA/Po 792/13; z 06.06.2014 r., II SA/Wr 153/14; z 17.03.2015 r., II SA/Łd 1196/14, z 08.07.2015 r., II SA/Łd 404/15; z 22.01.2020 r., II SA/Ke 1100/19 – CBOSA). W takim przypadku mamy bowiem ewidentnie do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem z naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ustanowienie zakazu wstępu ze zwierzętami domowymi na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego, proporcjonalnego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzania wszystkich zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów przeznaczonych do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby jednak w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (argumentum ad absurdum), co potwierdza też wcześniejsze orzecznictwo tut. Sądu (zob. wyroki WSA: z 28.08.2013 r., IV SA/Po 548/13; z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13; z 21.07.2020 r., IV SA/Po 79/20 – CBOSA).

86 Ubocznie wypada nadmienić, że w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, mieszczących się w wyliczeniu obiektów i terenów z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c Regulaminu, właściwej drogi do ustanawiania tego rodzaju zakazów wstępu należałoby raczej upatrywać w aktach wydawanych na mocy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. szerzej: wyrok WSA z 21.07.2020 r., IV SA/Po 79/20, CBOSA). Natomiast w odniesieniu do obiektów lub terenów niekomunalnych uprawnienie do ustanowienia ww. zakazów przysługuje, co do zasady, właścicielowi (zarządcy) danego terenu lub obiektu.

87 W tym miejscu godzi się jeszcze zauważyć, że przewidziany w § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu jeden z wyjątków od zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej – dotyczący psów przewodników osób niewidomych – został uregulowany, i to znacznie szerzej, w art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 426, z późn. zm.). W przepisie tym ustawodawca dopuścił bowiem możliwość wprowadzania psów asystujących osobom z niepełnosprawnościami – a nie tylko osobom niewidomym – i to nie tylko do obiektów użyteczności publicznej, ale także na inne wyszczególnione tereny (w tym na plaże i kąpieliska). W analizowanym zakresie doszło zatem do nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej.

88 Jeśli zaś idzie o postanowienie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. d Regulaminu, to jego wadliwość wynika już z faktu niewłaściwego – bo nieproporcjonalnie wąskiego – uregulowania zakresu przypadków, kiedy dopuszczalne jest zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi. Nie sposób bowiem dopatrzyć się uzasadnienia dla dopuszczenia takiej możliwości wyłącznie na "terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych", i – w konsekwencji – do wykluczenia z tej możliwości innych terenów, nawet należycie ogrodzonych, w tym także nieruchomości prywatnych (należy wszak zwrócić uwagę na formalnie szeroki, wyraźnie nie ograniczony tylko do terenów wspólnego użytku, zakres zastosowania obowiązków z § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu).

89 Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b–d załącznika do Uchwały.

90 9. Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej: § 5 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b, lit. c i lit. d załącznika do tej uchwały.