Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r., II OSK 2638/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r., II OSK 2638/14

Sentencja

1 Dnia 26 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nowogrodźcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 797/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXX/224/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy i miasta Nowogrodziec 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do § 5 ust. 4 pkt 7 zd. ostatnie zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Nowogrodziec kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 27 grudnia 2012 r. Nr XXX/224/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i miasta Nowogrodziec, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7 zdanie pierwsze we fragmencie: "w ramach zryczałtowanej opłaty" i całe zdanie drugie: "Zryczałtowana opłata nie obejmuje dzierżawy/najmu pojemnika.", § 4 ust. 1 pkt 8 zdanie pierwsze we fragmencie: "w ramach zryczałtowanej opłaty" i całe zdanie drugie: "Zryczałtowana opłata nie obejmuje dzierżawy/najmu pojemnika.", § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie: "W sytuacji gdy właściciel nieruchomości zamierza indywidualnie selektywnie zbierać odpady komunalne na nieruchomości, wówczas przedsiębiorca/operator będzie świadczył usługę ich odbioru za dodatkową opłatą"; w punkcie II. umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; w punkcie III. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku; w punkcie IV. zasądził od Gminy Nowogrodziec na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 391) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zaskarżając powyższą uchwałę, Wojewoda Dolnośląski zarzucił istotne naruszenie prawa w § 2, § 3 ust. 1 pkt 3-8, ust. 2 pkt 1-5, 7, 11, § 4 ust. 1 pkt 4, 6, 7, 8, § 5 ust. 4 pkt 7, § 5 ust. 3 pkt 3, § 8 pkt 6, § 9 pkt 2, 3 i 5, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 4 pkt 6, § 11 pkt 8, § 12 ust. 2, 3 i 3, § 13, § 14, § 16 ust. 3 we fragmencie "dużych i olbrzymich bądź", § 16 ust. 4 pkt 2 i 3, § 16 ust. 5 pkt 9, § 16 ust. 4 pkt 3 we fragmencie "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz", § 16 ust. 5 pkt 4 i 5, 11, § 16 ust. 6, 7, 8, 9, 10 i 11, § 17 ust. 5, § 18 ust. 1 pkt 2, § 18 ust. 3, 4 i 5 i § 19 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Na tej podstawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.

4 Pismem procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski ograniczył zakres skargi do § 4 ust. 1 pkt 7 i 8, § 5 ust. 4 pkt 7 oraz § 19 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, precyzując na rozprawie fragmenty tych przepisów. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania. Strona skarżąca powołała się na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 25 października 2013 r. Nr XLI/295/13, która dokonała zmiany w skarżonej uchwale. W związku z tym Wojewoda Dolnośląski wniósł o umorzenie postępowania sądowego w tej części.

5 W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zakres przedmiotowy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie określa art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Ponadto kompetencja do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika z przepisów art. 6 ustawy. Dlatego wprowadzone w § 4 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie Regulaminu regulacje dotyczące opłat nie mogą być przedmiotem regulaminu. Również to ustawa w art. 10 określa sankcje w przypadku nieprzestrzegania obowiązków przewidzianych w regulaminie, wobec czego § 19 ust. 2 wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ustawy.

6 W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w części pozostałej po jej modyfikacji, zaś w części zmienionej nową uchwałą o umorzenie postępowania stwierdzając jedynie, że zapisy uchwały są legalne i znajdują swoją podstawę w treści regulacji prawnych przedmiotowej ustawy.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną.

8 Sąd wskazał, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił w całości argumentację skargi - mającą również wsparcie w orzecznictwie - że podejmując akt prawa miejscowego organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu do jego wydania, aby nie naruszyć związku formalnego między aktem wykonawczym a ustawą. Z reguły naruszenie takie stanowi bowiem istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 585/06 OwSS 2007/2/34). Sąd uznał za trafne spostrzeżenie Wojewody, że regulamin uchwalany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie ma charakter zamknięty i musi być traktowany ściśle. Rada w regulaminie winna zatem ująć wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie jako że wyliczenie w nim zawarte ma charakter obligatoryjny.

9 Dalej Sąd podkreślił, że mając na uwadze niesamoistność aktów prawa miejscowego oraz ich zależną pozycję w hierarchii źródeł prawa, przy kontroli takiego aktu należy uwzględnić również, że nie może on naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji i innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Na względzie należy mieć również, że skoro akty prawa miejscowego podejmowane są dla wprowadzenia nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny i jak w niniejszej sprawie dla uzupełnienia przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki adresatów zawartych w ustawie (na co wskazuje szczegółowa delegacja wynikająca z art. 4 ust.2), muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych aktach rangi ustawowej chyba, że zachodzi konieczność dokonania takich powtórzeń aby akt był czytelny i zrozumiały. Wówczas jednak powtórzenia winne być dosłowne a nie fragmentaryczne. Ta ostatnia jednak sytuacja w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzi i brak jest podstaw do stanowienia w uchwale regulacji zawartych już w ustawie.

10 Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody Sąd uznał, że przepisy zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim ostatecznie zostały zakwestionowane przez Wojewodę (po modyfikacji skargi w piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. i na rozprawie) należało uznać za naruszające prawo w sposób istotny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Wr 545/08).

11 Sąd podzielił trafność zarzutów skargi i jej argumentacji po jej modyfikacji w piśmie procesowym i na rozprawie. Dotyczy to w szczególności § 4 ust. 1 pkt 7 i 8 Regulaminu w określonych fragmentach, gdzie Rada wprowadziła regulacje stanowiące o tym jakie czynności są wykonywane w ramach zryczałtowanej opłaty. W tym względzie Sąd wskazał, że kompetencja do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika już z art. 6 ustawy. Dlatego też ustawowej rangi regulacje nie mogą być następnie przedmiotem regulaminu. W ten sam sposób – zdaniem Sądu - należy się odnieść do regulacji zawartych w § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie, gdzie Rada stwierdziła, że "W sytuacji gdy właściciel nieruchomości zamierza indywidualnie selektywnie zbierać odpady komunalne na nieruchomości, wówczas przedsiębiorca/operator będzie świadczył usługę ich odbioru za dodatkową opłatą".

12 Wobec wykazanych wyżej istotnych naruszeń prawa Sąd uznał, że zgodnie z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku. Podejmując orzeczenie zawarte w pkt III sentencji wyroku Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd, chyba, że zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wobec faktu, że Wojewoda cofnął skargę w części uchwały i nie zaistniały okoliczności nakazujące uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne, Sąd na mocy art. 161 § 1 pkt 1 ww. ustawy postanowił o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie wskazanym w pkt III sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z konieczności zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 u.p.p.s.a. zaś orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 tego aktu.

13 Końcowo Sąd zaznaczył, że dla kompletności wywodów należy podkreślić, iż w sentencji wyroku na skutek przeoczenia w pkt I nie umieszczono "§ 19 ust. 2", aczkolwiek ta część skarżonej uchwały była przedmiotem rozpoznania na rozprawie i w tej części strona skarżąca nie cofnęła skargi, o czym świadczy treść protokołu rozprawy. Zaszła zatem sytuacja przewidziana w art. 157 § 1 p.p.s.a., kiedy to Sąd nie orzekł o całości skargi.

14 Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. Sąd uzupełnił punkt I sentencji wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. w ten sposób, że w miejsce po słowie "opłatą" wpisał wyrazy "i § 19 ust. 2".

15 W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Nowogrodźcu, reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w zakresie:

16 a) części punktu I wyroku odnoszącej się do stwierdzenia nieważności regulacji § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie załącznika do uchwały,

17 b) pkt IV zaskarżonego wyroku,

18 podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że unieważniona regulacja § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie zawarte w załączniku do uchwały wykracza poza zakres udzielonej delegacji ustawowej przez Radę Miejską w Nowogrodźcu, a nadto reguluje kwestię określoną w art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

19 Zdaniem skarżącej, regulacja art. 6 ww. ustawy nie odnosi się do kwestii objętej unieważnionym zapisem uchwały (dotyczy nieczystości płynnych), zaś norma wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy zobowiązuje organy stanowiące gmin do ustalenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (odpadów stałych).

20 Tym samym, jak podniesiono, dokonanie prawidłowej wykładni ww. przepisu powinno skutkować uznaniem przez Sąd I instancji, iż w rzeczywistości unieważniona norma prawa miejscowego mieści się w zakresie powyżej wskazanej delegacji ustawowej i może być zawarta w treści regulaminu o utrzymaniu czystości i porządku w Gminie Nowogrodziec, albowiem stanowi jej prawidłowe wypełnienie i powyższa regulacja nie może być powiązana z art. 6 ww. ustawy.

21 Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej części wyroku i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

24 Przede wszystkim wskazać należy, że kryterium zgodności z prawem uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym regulaminie. Nie budzi wątpliwości, że katalog zagadnień, jakie ustawodawca pozostawił gminnemu normodawcy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że regulamin nie może wykraczać poza wymienione zagadnienia. W niniejszej sprawie Sąd zakwestionował możliwość ujęcia w regulacji regulaminowej kwestię indywidualnego odbioru odpadów komunalnych segregowanych bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca, wskazując, że możliwość uregulowania tego zagadnienia wynika z art. 6 ww. ustawy, stanowiąc odrębną materię. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

25 Zauważyć bowiem trzeba, że zadaniem legislacji gminnej wymaganej przez art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, które dotyczą prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, co jest związane w regulacjami art. 6 nakazującymi stosowanie niższych stawek opłat, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny. Dodatkowo uwzględnić należało, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, rada gminy ustala również częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

26 Stwierdzić należy, że w powyżej przytoczone ustawowe obowiązki w zakresie formułowania regulacji gminnych wpisuje się element związany z potrzebą uregulowania możliwości indywidualnej segregacji odpadów i odbierania ich bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca. Jak zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr XXX/224/12 Rady Miejskiej w Nowogrodźcu, odnosi się do jednoznacznego wskazania, iż mieszkańcy – w przypadku zamiaru realizacji indywidualnego odbioru odpadów komunalnych segregowanych bezpośrednio z posesji mieszkańca – będą zobowiązani ustalić ten odbiór indywidualnie z operatorem (przedsiębiorstwem odbierającym odpady komunalne na zlecenie gminy), albowiem system zbiórki odpadów komunalnych segregowanych nie przewiduje – z uwagi na znaczne dodatkowe koszty – odbierania tych odpadów bezpośrednio z posesji mieszkańców, lecz wymaga ich doniesienia przez mieszkańców do punktów zbiorczych (gniazd pojemników). W tych warunkach, jako niezasadne należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż powyższa regulacja wykracza poza zakres udzielonej radzie gminy delegacji ustawowej.

27 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do § 5 ust. 4 pkt 7 zd. ostatnie uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd oceni legalność wskazanego przepisu zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem dokonanej w niniejszym wyroku wykładni.

28 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.