Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r., II SAB/Po 78/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r., II SAB/Po 78/14

Sentencja

1 Dnia 29 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 roku sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej do załatwienia wniosku B. B z dnia 7 stycznia 2014 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie

2 Skarżący B. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej domagając się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w celu załatwienia wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r. i zasądzenia kosztów procesu. W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z 7 stycznia 2014 r. zwrócił się droga elektroniczną do udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013. Do dnia wniesienia skargi wniosek nie został wykonany

3 W odpowiedzi na skargę Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

4 Ewentualnie o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z przepisami.

5 W uzasadnieniu podano, że na skrzynkę poczty elektronicznej Okręgowej Rady Adwokackiej ([...]) wpłynął mail z dnia 07 stycznia 2014 r. z żądaniem udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 - 2013. Jak wynika z treści maila i adresu nadawcy ([...]), wnioskodawcą jest B. B.

6 Przesłany na skrzynkę ORA mail potraktowany został jako spam, a wychwycony przez program antyspamowy. Na pewno nie stanowił on prawidłowego wniosku o udostępnienie informacji. Po pierwsze, nie zawierał on podpisu, po wtóre nie zawierał danych wnioskodawcy umożliwiających jego identyfikację.

7 Nawet gdyby przyjąć dopuszczalność tego sposobu występowania o informację publiczną, to i tak z uwagi na konieczność zachowania formy pisemnej odpowiedzi (np. art. 14 ust. 2) wydaje się dopuszczalne stosowanie per analogiam treści art. 64 kpa: zgodnie z którym "jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania". Skoro skarżący nie podał w mailu żadnych danych adresowych w celu udzielenia pisemnej odpowiedzi, nie ma jak podjąć z nim korespondencji.

8 Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi zwrócono uwagę na fakt, że skarżący zarzuca bezczynność Sądowi Dyscyplinarnemu Rady Adwokackiej, podczas gdy mail z żądaniem udostępnienia informacji publicznej skierował do Okręgowej Rady Adwokackiej na jej skrzynkę a w przedmiotowym mailu brak jakichkolwiek wskazówek do uznania, że był on kierowany do Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej.

9 W konsekwencji stwierdzić trzeba brak tożsamości podmiotowej między podmiotem, do którego zwrócił się skarżący o udostępnienie informacji publicznej, a podmiotem, którego bezczynność jest skarżona.

10 Okoliczność braku tożsamości podmiotowej winna być traktowana jako bezwzględna przeszkoda procesowa skutkująca odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeszkody procesowe wskazane w tym przepisie, jako "inne przyczyny", mają charakter otwarty.

11 Dalej argumentowano, że Skarżący nie ma zatem interesu prawnego, a w każdym bądź razie nie udowodnił go, by domagać się ustalenia bezczynności Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej, podczas gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do Okręgowej Rady Adwokackiej.

12 W kwestii merytorycznej, zasadnicze jest zagadnienie, czy orzeczenia wydawane w ramach postępowań dyscyplinarnych są informacją publiczną, o której mowa w art. 61 Konstytucji RP i w uchwalonej w oparciu o treść art. 61 ust 4 Konstytucji RP ustawie o ostępie do informacji publicznej. By odpowiedzieć na to pytanie należy wpierw zacytować treść art. 61 Konstytucji RP, gdzie zdefiniowano zakresowo pojęcie informacji publicznej: art. 61

13 Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej raz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadanie władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. ...)

14 Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu o Sejmu i Senatu ich regulaminy."

15 Nie ulega wątpliwości, iż orzeczenia wydawane w ramach postępowań dyscyplinarnych mieszczą się w zakresie "działalności organów samorządu zawodowego", jakim jest samorząd adwokacki. By ustalić, czy jest to informacja publiczna należy więc wyjaśnić czy działalność samorządu zawodowego w tym zakresie stanowi wykonywanie .zadania władzy publicznej".

16 Przepis art. 17 Konstytucji RP stanowi, iż: "1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony".

17 Co więcej, treść art. 3 Prawa o adwokaturze stanowi: "1. Zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest:

18 tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury;

19 reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw;

20 sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata;

21 doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich;

22 ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie;

23 sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim".

24 Powyższe zasady znajdują urzeczywistnienie w treści przepisów działu VIII Prawa o adwokaturze o odpowiedzialności dyscyplinarnej członków samorządu adwokackiego.

25 Zważywszy na powyższe uznać należy, iż prowadzenie postępowań dyscyplinarnych i w ich wyniku wydawanie orzeczeń dyscyplinarnych wobec członków samorządu adwokackiego stanowi realizację zadań własnych samorządu zawodowego i nie stanowi "wykonywania "zadań władzy publicznej". Nie jest bowiem zadaniem władzy publicznej orzekanie w sprawach dyscyplinarnych. Dlatego też ta część działalności samorządu zawodowego nie stanowi informacji publicznej i nie jest objęta zasadami dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej choć reguluje jakie informacje o działalności samorządów zawodowych podlegają udostępnieniu, to jednak nie wskazuje w zakresie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu orzeczeń sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych.

26 Dalej argumentowano, że nawet przy przyjęciu założenia, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej, brak jest podstaw do ich udostępnienia w nieograniczonym, wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie powinno w tym kontekście ulegać wątpliwości, że tajemnica adwokacka jest tajemnicą podlegającą ochronie prawnej (por. art. 6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze; art. 180 §2 i art. 178 pkt 1 kodeksu postępowania karnego). Zakres przedmiotowy tajemnicy adwokackiej rozciąga się na wszystkie informacje, które adwokat uzyskał w związku z udzielaniem pomocy prawnej, przy czym bez znaczenia jest, czy informacje te uzyskał od klienta, czy też z innego źródła. Zakresem tajemnicy adwokackiej objęty jest również sam fakt reprezentowania (udzielania pomocy prawnej) określonej osobie.

27 Oczywistym jest, że w toku postępowań dyscyplinarnych sądów samorządów zawodowych, a tym samym w treści wydawanych przez nie orzeczeń, powoływane i przedstawiane są informacje wchodzące w zakres tajemnicy zawodowej adwokata. Z tej też przyczyny postępowania sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych muszą mieć charakter niejawny (w zakresie jawności zewnętrznej). Stanowi to m.in. gwarancję dla osób dochodzących swych praw przed tymi sądami, ze informacje przez nie w tym postępowaniu podnoszone, a objęte tajemnica adwokacką, pozostaną niejawne.

28 Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę skarżący nie zajął żadnego stanowiska i na rozprawę sądowoadministracyjną nie stawił się .

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

30 Skarga okazała się zasadna.

31 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

32 Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była skarga na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej, która to bezczynność polega na braku udostępnienia B. B. informacji publicznej, w zakresie wskazanym we wniosku przesłanym drogą elektroniczną w dniu 7.01.2014 r.

33 Sąd stwierdza, że skarga została złożona skutecznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi poprzedzać ani wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, ani zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 722/13, oba dostępne w bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, CBOSA).

34 Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 38-39). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

35 Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie.

36 Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. O prawie do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., s. 28-29). Prawo to ma charakter szeroki, odnosząc się do pojęcia sprawy publicznej. Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie u.d.i.p. zawarty został w art. 6 tej ustawy. Z kolei zgodnie w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał konkretne uprawnienia składające się na prawo do informacji publicznej, którymi są, po pierwsze, uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, po drugie, wgląd do dokumentów urzędowych, po trzecie, dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

37 W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej dopuścił się bezczynności polegającej na nieudzieleniu skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r.

38 W pierwszej kolejności podnieść należy, że wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu wyżej powołanej ustawy.

39 Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych, przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

40 Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, tj. funkcjonariusz publiczny (art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym realizuje funkcje i zadania publiczne. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej. Żądane przez skarżącego informacje stanowią zatem dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/14).

41 Inną natomiast kwestią jest, czy ze względu na przepisy szczególne informacja ta powinna być udostępniona. W tym względzie należy mieć na uwadze treść art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

42 Żądana we wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r. informacja jest zatem informacją publiczną. Stąd organ, o ile był w jej posiadaniu, miał obowiązek udzielić jej w formie czynności materialno – technicznej, albo – gdyby wystąpiły przesłanki odmowy jej udostępnienia – wydać stosowną decyzję administracyjną (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), czego nie uczynił.

43 Nie sposób podzielić wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że z uwagi na brak adresu wnioskodawcy i niemożność wezwania go do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r. należało ten wniosek pozostawić bez rozpoznania. Celem ustawy o informacji publicznej jest bowiem odformalizowanie i uproszczenie postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznych. Ustawodawca nie zawarł w ustawie jakichkolwiek wymogów formalnych dotyczących wniosku. Stąd też wniosek może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem żądania. Za pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznać należy zatem także wniosek przesłany pocztą elektroniczną. Ja wynika ze złożonej odpowiedzi na skargę zwrotny adres mailowy był znany i nic nie stało na przeszkodzie aby ten adres wykorzystać. (tak m. in. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12).

44 Niezasadne jest również stanowisko Sądu Dyscyplinarnego, iż błędnie określony został adresat wniosku, gdyż Sąd Dyscyplinarny jest, stosownie do treści art. 89 ustawy - Prawo o adwokaturze, organem Izby Adwokackiej, nie zaś Okręgowej Rady Adwokackiej.

45 W myśl art. art. 39 tej ustawy), organami izby adwokackiej są: 1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów, 2) okręgowa rada adwokacka, 3) sąd dyscyplinarny, a także 4) komisja rewizyjna. Sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izby (art. 50 ustawy - Prawo o adwokaturze).

46 Skoro skarżący skierował wniosek z dnia 7 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej do okręgowej rady adwokackiej i treść jego żądania była jasna i jednoznaczna, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść, był sąd dyscyplinarny, jako jeden z organów, przy pomocy którego funkcjonuje samorząd adwokacki. Stąd przesłanie wniosku na adres poczty elektronicznej okręgowej rady adwokackiej, będącej – obok sądu dyscyplinarnego – organem tej samej izby adwokackiej – nie stanowi przesłanki odrzucenia wniosku (por. wyrok WSA w Opolu, II SAB/Lu 54/14 oraz Wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.09.2014 r. II SAB/Lu 299/14 – dostępne w Internecie

47 Z uwagi na powyższe, skoro żądana we wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej jest organem obowiązanym do udostępnienia tej informacji, to nie udzielając tej informacji, a także nie wydając w tym przedmiocie decyzji odmownej, organ ten dopuścił się bezczynności.

48 Zobowiązany został w związku z tym na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

49 W ocenie sądu orzekającego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem, okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanej informacji.

50 Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

51 Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.