Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., II SAB/Po 6/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., II SAB/Po 6/17

Sentencja

1 Dnia 22 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2017 roku sprawy ze skargi J. B. na przewlekłość Starosty w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. umorzyć postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty Poznańskiego na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 J. B. działając przez fachowego pełnomocnika pismem z dnia 23.12.2016 r., które tego dnia wpłynęło do Starostwa Powiatowego złożył skargę na przewlekłość postępowania toczącego się przed Starostą w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w M. G. o nr [...], znak [...], stwierdzoną postanowieniem Wojewody W. z dnia [...].09.2015 r., znak [...], wyznaczającą Staroście termin załatwienia sprawy do dnia [...].01.2016 r., W skardze złożono wniosek o :

3 zobowiązanie Starosty do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi poprzez ustalenie wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i jej wypłatę na rzecz J. B. - zarządcy spadkiem po J. B.,

4 zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

5 zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

6 W uzasadnieniu przedstawiono argumentację mająca dowodzić przewlekłego postępowania. W ocenie autora skargi Organy administracji publicznej (zarówno I jak i II instancji) permanentnie dążą do tego, aby w ogóle nie wypłacono odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działkę o nr [...] położoną w M. G.. Przejawia to się w takim interpretowaniu przepisów prawa, aby pomimo ustalenia spadkobiercy po J. B. (w osobie J. B.) kwota odszkodowania nie została nigdy jemu oraz nikomu wypłacona. Został więc wykreowany stan rzeczy, w którym dokonano wywłaszczona nieruchomość na cele publiczne, a organy administracji publicznej chcą wpłacić do depozytu sądowego jakiekolwiek pieniądze, po czym po 10 latach go zlikwidować (art. 118a ust. 3 u.g..n.). W trakcie tego postępowania dochodzi do szeregu naruszeń przepisów prawa, a większość działań podjętych w niniejszej sprawie jest podejmowanych pozornie, nie w celu jej zakończenia. Sprawa nabrała jakiegokolwiek biegu dopiero z chwilą zgłoszenia się J. B., a wiec przez okres przeszło dwóch lat (od [...] lipca 2012 r. do [...] maja 2014 r.) organ nie przejawiał żadnej większej aktywności w celu jaj zakończenia. Mamy wiec do czynienia z sytuacją, w której została wywłaszczona nieruchomość (pod drogę publiczną) natomiast organ przez ponad cztery lata nie jest w stanie przeprowadzić postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania.

7 Pismem z dnia 24.08.2016 r. Starosta zawiadomił o dalszym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 31 grudnia 2016 r. Sprawa będzie się więc toczyła prawie pięć lat (licząc od pisma z dnia 13 maja 2011 r.). Organ wskazał, że przedłużenie rozpoznania sprawy wynika: 1) ze skomplikowanego charakteru sprawy, 2) konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie kręgu spadkobierców po J. B., na określenie ich udziałów w spadku po ww. zmarłym. Z treści tego pisma wynika, że organ administracji publicznej zamierza ustalać spadkobierców po J. B., co jednak jest rzeczą niemożliwą do wykonania. Ponadto to sądy powszechne posiadają kompetencje do ustalania spadkobierców po zmarłych osobach. Znaczną część skargi poświęcono argumentacji, że odszkodowanie za wywłaszczona pod drogę nieruchomość należy się skarżącemu J. B., który sprawuje zarząd nad masą spadkową po J. B., płaci podatki, zapłacił należności z tytułu wierzytelności objętych hipotekami ujawnionymi w księdze wieczystej nr )1 [...] Jedynie J. B. zainteresowany jest kwestią zachowania masy spadkowej po J. B.. Objął on w zarząd faktyczny masę spadkową po ww. zmarłym, jest wiec osobą jedynie legitymowaną do podejmowania czynności w niniejszej sprawie.

8 Zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator ustanowiony przez sąd .J. B. sprawuje zarząd faktyczny nad majątkiem spadkowym po J. B..

9 W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i przesłał komplet dokumentów zgromadzonych w dwóch segregatorach obrazujących tok postępowania.

10 W uzasadnieniu organ podkreślił , iż pomimo ustawowego obowiązku współwłaścicieli nieruchomości ujawnienia swoich uprawnień w księdze wieczystej i upływu sześćdziesięciu pięciu lat od śmierci P. J. B. (odmienna pisownia nazwisk! ) - zmarły wpisany w księdze wieczystej to J. B., skarżący i jeden z następców prawnych to J. B. ) , do chwili obecnej nie uregulowano przedmiotowych zapisów. Starosta nie jest uprawniony do przeprowadzenia przed sądem cywilnym koniecznych postępowań spadkowych oraz ujawnienia nowych współwłaścicieli nieruchomości w ich imieniu. Obowiązek ten spoczywa na właścicielach lub ich pełnomocnikach. Tymczasem prezentowane w toku postępowania stanowisko pełnomocników Pana J. B. dowodzi braku zainteresowania w uregulowaniu własności przedmiotowej nieruchomości, przy jednoczesnym żądaniu ustalenia odszkodowania w całości na rzecz jednego ze współwłaścicieli. Wbrew twierdzeniom podniesionym w ww. skardze, tut. Organ działając zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo bardzo skomplikowanego charakteru przedmiotowej sprawy, zmierza do ustalenia pełnego kręgu spadkobierców po ostatnim ujawnionym w księdze wieczystej właścicielu tj. P. J. B. ,

11 Starosta decyzją znak [...] z dnia [...] października 2015r., w związku z brakiem wykazania przez J. B. należytego umocowania do reprezentowania wszystkich pozostałych współspadkobierców, odmówił ustalenia odszkodowania na jego rzecz co do całości. Następnie decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2016r. . Organ ustalił odszkodowanie na rzecz ujawnionego w księdze wieczystej P. J. B. zobowiązując jednocześnie Burmistrza Miasta i Gminy do przekazania odszkodowania do depozytu sądowego. Od obu powyższych decyzji strona wniosła odwołania. Wojewoda W. decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2016r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2016r., przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia Staroście. Następnie decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Organ II instancji uchylił decyzję znak [...] z dnia [...] października 2015r. wskazując konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłym J. B. i określenia ich udziałów. W związku powyższym podjęto czynności, w wyniku których ustalono kolejnych spadkobierców.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

13 Skarga okazała się zasadna.

14 W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz.718. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

15 Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.

16 O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

17 Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

18 W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

19 Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

20 Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przewlekłość dotyczyła braku rozpoznania przez Starostę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość .Ponieważ przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji strona pismem z dnia 7.10.2016 złożyła zażalenie, oznacza to, iż strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

21 Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

22 Nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi fakt, że zażalenie na przewlekłe postępowanie zostało rozpoznane prze organ II instancji po wniesieniu skargi do sądu. Postanowieniem z dnia [...].01.2017 r. Wojewoda W. uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione. Organ odwoławczy konsekwentnie reprezentuje stanowisko, że w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości konieczne jest ustalenie wszystkich spadkobierców po zmarłym i zapisanym w księdze wieczystej ostatnim właścicielu nieruchomości. W konsekwencji uchylał decyzje, które tego nie uwzględniały i uznał, że Starosta podjął zgodnie z tymi zaleceniami niezbędne czynności celem ustalenia następców prawnych poprzedniego właściciela.

23 Ponadto Starosta zastosował sygnalizację, wyznaczając dodatkowy termin załatwienia sprawy, ponieważ nie uzyskał dotychczas wnioskowanych informacji od podmiotów, do których zwrócił się o pomoc w ustaleniu aktualnego kręgu spadkobierców po zmarłym J. B. oraz Z. B.. Wprawdzie sygnalizację z [...] stycznia 2017 r. Starosta wydał z 12-dniowym opóźnieniem, co mogłoby świadczyć o pozostawaniu w stanie bezczynności (niepowiadomienie stron postępowania o zmianie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy), jednakże z uwagi na zakres przedmiotowej sprawy (przewlekłość postępowania), a także uwzględniając czynności podjęte przez Starostę, w tym oczekiwanie na informacje od podmiotów, do których zwrócono się o ich udzielenie, zwłoka ta nie posiada, w ocenie Wojewody Wielkopolskiego, znamion przewlekłego postępowania.

24 W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał , iż zażalenie na przewlekłość postępowania Starosty - w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego - jest nieuzasadnione, a zatem brak jest podstaw do nakazania organowi I instancji, podjęcia wnioskowanych w zażaleniu, działań wynikających z art. 37 § 2 K.p.a.

25 W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie przed organami administracji toczy się w związku z wydaniem decyzji z dnia [...].10.2010 r. w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej obejmującej także działkę nr [...], której zapisanym w księdze wieczystej właścicielem był zmarły J. B.. Nabywanie nieruchomości pod drogi reguluje ustawa z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. ( Dz. U. z 2013 poz.687 ) Rozdział 3 cyt. ustawy reguluje zasady nabywania nieruchomości pod drogi.Art.12 ust. 3. stanowi, że, Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

26 4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

27 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

28 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

29 - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

30 4a. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

31 4b. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna..

32 4f. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

33 W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania wszczęto w dniu 25.07.2012 r. Od tej daty wydano w sprawie wiele decyzji, w tym także zawieszono postępowanie , aby ostatecznie w dniu 12.01.2017 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję znak [...] ustalającą na rzecz J. B. odszkodowanie w kwocie [...]- zł za udział wynoszący [...] części prawa własności.. Powyższa decyzja została wydana już po złożeniu skargi na przewlekłość postępowania .Sąd nie dokonuje oceny prawidłowości wydanej decyzji , ale fakt wydania decyzji po złożeniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania powoduje, że w tym zakresie sprawa podlega umorzeniu, bo nie ma potrzeby zobowiązywania organu do merytorycznego załatwienia sprawy, która przed organem I instancji w istocie się zakończyła. W tym zakresie sąd umorzył postępowanie na zasadzie art. 161 §1 pkt.3 p.p.s.a

34 Dla zasadności skargi na przewlekłe postępowanie nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane albo, że inaczej interpretuje przepisy niż zainteresowany.(por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013r., sygn. akt II SAB/Łd 29/13, CBOSA). Sąd orzekający nie może także uwzględnić tłumaczenia organu o szczególnie skomplikowanych charakterze sprawy w takiej dziedzinie jak ustalenie i wypłata odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w trybie tzw. spec ustawy. W sytuacja, gdy ustawodawca przewiduje termin na załatwienie takiej sprawy 30 dni od dnia w której decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna to jej załatwienie i to dopiero w I instancji - po 7 latach wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania i nie może znaleźć żadnego logicznego i usprawiedliwiającego wyjaśnienia.

35 Sąd uznał jednak, że przewlekłość nie ma znamion rażącego naruszenia prawa, Taka ocena wynika z faktu, że Sąd uznał, że organ pierwszej instancji został zobowiązany decyzjami Wojewody Wielkopolskiego uchylającymi wcześniejsze decyzje organu pierwszej instancji do ustalania wszystkich następców prawnych po zmarłym J. B. i określenia ich udziałów. Dla ustalenia tych okoliczności podjęto niezwłocznie określone czynności zmierzające do ustalenia danych personalnych i adresów zamieszkania następców prawnych. Od tej daty postępowanie stało się na tyle sprawne i efektywne, że pozwoliło organowi na ustalenie tej okoliczności i wydanie decyzji administracyjnej.

36 W tej części Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że spora liczba spadkobierców powoduje niemożność aktualizacji stanu prawnego nieruchomości. W ocenie Sądu nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie odszkodowania ma uregulowany stan prawny. Art. 113 ust.6 ustawy z [...].08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014.poz.518 ) stanowi, że przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względna brak księgi wieczystej ,zbioru dokumentów, albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługuje do niej prawa rzeczowe. , ust. 7 stanowi, że przepis ust.6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Wskazać trzeba , że po zapisanym w księdze wieczystym właścicielu postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone i wiadomo kto dziedziczy.

37 Brak współdziałania ze strony skarżącego w celu ustalenia kręgu wszystkich spadkobierców legła u postaw , że niniejsze postępowanie toczy się tak długo.

38 Reasumując na podstawie art. 149 §1 pkt. 3 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku , a na zasadzie art. 149 § 1a uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

39 Kosztami postępowania Sąd obciążył organ na zasadzie art. 200 ppsa , a na zasądzoną kwotę składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie [...]zł i koszty wynagrodzenia radcy prawnego wraz z opłata skarbowa w kwocie [...]- zl.