Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r., II SAB/Po 55/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r., II SAB/Po 55/14

Sentencja

1 Dnia 29 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 roku sprawy ze skargi W. K. i K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie warunków zabudowy I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...],- zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. (znak sprawy: [...]) Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji K. K. i W. K. polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego [...] i budowie budynku [...] przewidzianej do realizacji na ternie działek nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...].

3 W dniu 30 kwietnia 2013 r. odwołanie od decyzji z dnia [...] 2013 r. wnieśli W. I E. S., odwołanie nie było podpisane. Następnie w dniu 14 maja 2014 r. odwołanie wniosły strony postępowania administracyjnego: W. K. i K. K., reprezentowane przez pełnomocnika procesowego. Ponadto odwołanie w dniu 21 maja 2014 r. wniosła także strona postępowania I. N., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego.

4 Odwołania zostały przekazane przez organ I instancji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu w dniach (data wpływu do Kolegium): podanie W. i E. S. w dniu 14 maja 2013 r.; podanie W. K. i K. K. w dniu 21 maja 2013 r.; podanie I. N. w dniu 29 maja 2013 r. Akta postępowania zostały przekazane Kolegium w dniu 14 maja 2013 r.

5 W dniu [...] czerwca 2013 r. Kolegium wydało na podstawie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) postanowienie informacyjne (nr sprawy [...]) zawiadamiające o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i wskazało nowy termin jej załatwienia: do 30 września 2013 r.

6 W dniu 20 marca 2014 r. (data wpływu do organu podania z dnia 3 marca 2014 r.) W. K. i K. K., reprezentowane przez pełnomocnika procesowego, wezwały Kolegium na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na "nieterminowym rozpoznaniu odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. o warunkach zabudowy, nr sprawy: [...]". W piśmie argumentowano, że w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik zainteresowanych wniósł do Kolegium za pośrednictwem organu I instancji odwołalnie od wyżej opisanej decyzji, a pomimo upływu terminu do rozpoznania odwołania, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., do dziś nie została wydana decyzja w sprawie, jak również strona lub jej pełnomocnik nie zostali poinformowani o przyczynach zwłoki.

7 W dniu 8 sierpnia 2014 r. Kolegium sporządziło wezwanie (znak [...]), skierowane następnie w dniu 18 sierpnia 2014 r. odrębnie do W. S. i E. S., do uzupełnienia braków formalnych ich odwołania poprzez podpisanie podania.

8 W dniu 8 maja 2014 r. W. K. i K. K., reprezentowane przez pełnomocnika procesowego, wniosły skargę na bezczynność Kolegium "w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 8 maja 2013 r. od decyzji Prezydenta Miasta P." z dnia [...] 2013 r., domagając się zobowiązania "Prezesa Samorządowego Kolegium odwoławczego w Poznaniu do rozpoznania odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy" i zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania.

9 W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że postępowanie było prowadzone przez organ odwoławczy w sposób niezwykle opieszały, gdyż nie podjął on żadnych czynności w tej sprawie pomimo upływu orku, jak również żadnej reakcji nie wywołało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 marca 2014 r. Strona nie znajdowała uzasadnienia dla tak długotrwałego prowadzenia postępowania, bowiem organ dysponuje wszelkimi koniecznymi informacjami i dowodami potrzebnymi do rozpoznania odwołania. Ponadto argumentowała, że nawet gdyby konieczne było uzupełnienie postępowania dowodowego, to czas, jaki upłynął od daty niesienia odwołania, był wystarczający dla prawidłowego wykonania takich czynności. Pełnomocnik wyjaśnił, że strona skarżąca ma interes prawny w niezwłocznym rozstrzygnięciu odwołania od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż wniosek wiąże się za koniecznością rozwoju prowadzonej działalności gospodarczej i "brak prawomocnych warunków zabudowy blokuje inwestycję i rozwój prowadzonego [...] przedsięwzięcia".

10 W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 9 czerwca 2014 r.) Kolegium wniosło o umorzenie postępowania, argumentując, że "w dniu [...] czerwca 2014 r. znak [...] [...] orzekło w przedmiotowej sprawie" i aktualnie nie pozostaje w bezczynności z uwagi na załatwienie sprawy i zakończenie postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

11 Następnie w dniu 12 sierpnia 2014 r., w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia akt postępowania, Kolegium zwróciło się do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych celem prawidłowego zakończenia sprawy; akta administracyjne zostały przekazane Kolegium w dniu 13 sierpnia 2014 r.

12 W dniu [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydało decyzję nr [...], którą po rozpatrzeniu m.in. odwołania skarżących od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2013 r. (znak sprawy: [...]) o warunkach zabudowy, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 24 września 2014 r.

13 Przy piśmie przewodnim z dnia 8 września 2014 r. Kolegium przekazało Sądowi decyzję wydaną w sprawie [...], wyjaśniając, że "opóźnienie w wykonania wezwania wynikało z przyczyn kadrowych" i wyjaśniło, że "projekt decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku nie został podpisany przez członków składu orzekającego z przyczyn kadrowych, dlatego też konieczne stało się ponowne wydanie decyzji".

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

15 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, z późn. zm, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na podstawie powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w sprawach administracyjnych.

16 Przedmiotem kontroli, sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem, była bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu "w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 8 maja 2013 r. od decyzji prezydenta Miasta P." nr [...] z dnia [...] 2013 r. w sprawie z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy w sprawie znak [...].

17 Skarga w przedmiotowej sprawie była dopuszczalna, ponieważ dotyczyła bezczynności Kolegium polegającej na braku rozpoznania odwołania skarżących od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2013 r., które zostało wniesione w dniu 14 maja 2013 r., a zatem w istocie na braku rozstrzygnięcia sprawy w terminie. Zarazem strona skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu wyczerpała tryb zaskarżenia, bowiem skierowała do Kolegium w dniu 20 marca 2014 r. wezwanie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do załatwienia sprawy.

18 Przechodząc do kwestii merytorycznych, stwierdzić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie to, czy w danej sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami prawa.

19 Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

20 W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że organ ostatecznie, do dnia orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd, rozpoznał odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2013 r., wydając w dniu [...] września 2014 r. decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, jak to należy wywieść ze zdania 1 art. 149 § 1 p.p.s.a.( vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63), natomiast nie jest zwolniony od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, tj. orzeczenia o ewentualnym rażącym charakterze bezczynności lub przewlekłości oraz ewentualnie o wymierzeniu organowi grzywny (vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniała zarzucana w skardze bezczynność i czy miała ona charakter rażący.

21 Oceniając sprawę w powyższym zakresie, należy podkreślić, że zgodnie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ustawodawca przewidział jednocześnie, że do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

22 W niniejszej sprawie, skoro wniesione odwołanie od decyzji z dnia [...] 2013 r. wpłynęło do Kolegium dnia 14 maja 2013 r., to począwszy od tego dnia, a najpóźniej od dnia przekazania Kolegium ostatniego odwołania, jakie zostało wniesione w sprawie, tj. od 29 maja 2013 r., rozpoczął swój bieg miesięczny termin do załatwienia sprawy przez Kolegium. Wprawdzie Kolegium, przed upływem terminu do załatwienia sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2013 r., ostatecznie wydało jednak decyzję dopiero dnia [...] września 2014 r. Tym samym uznać należało, że wydanie decyzji przez organ II instancji nastąpiło ze znacznym przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy. Zatem Kolegium przy rozpatrywaniu sprawy w II instancji w sposób oczywisty dopuściło się bezczynności rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie. Bezczynność ta zarazem ustała jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie. Dlatego też postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność Kolegium w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji skarżących stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu organu II instancji do rozpatrzenia odwołania. Skoro bowiem organ wydał akt, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał.

23 W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Skoro organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, to skarga była wówczas zasadna, lecz organ następnie przestał być bezczynny, a tym samym przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem działań (aktów lub czynności). Co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W tym przypadku, jak się okazało, już samo wniesienie skargi na bezczynność organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji stanu bezczynności.

24 W tym stanie rzeczy, Sąd w punkcie I sentencji wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.

25 Orzekając w przedmiocie charakteru zaistniałej uprzednio bezczynności, Sąd uznał, że miała ona charakter rażący, czemu też dał wyraz w punkcie II sentencji.

26 W tym zakresie Sąd miał na uwadze, że od dnia otrzymania od organu I instancji wszystkich wniesionych odwołań wraz z aktami administracyjnymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przez ponad rok nie podejmowało w istocie żadnych czynności w sprawie, poza początkowym wydaniem postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy, który i tak został o prawie rok przekroczony przez Kolegium. Sąd nie znajduje usprawiedliwienia dla tego rodzaju zwłoki Kolegium w załatwieniu sprawy - braku działania przez okres liczony od daty przekazania odwołania wraz z aktami administracyjnymi. Do obowiązków organu należy bowiem zapewnienie terminowego załatwiania spraw administracyjnych i kwestie organizacyjne nie mogą stanowić uzasadnienia dla przedłużania terminu załatwienia sprawy. Ewentualne braki kadrowe lub kwestie organizacyjne związane z działalnością orzeczniczą Kolegium powinny być załatwiane przez organ nie poprzez korzystanie z instrumentów procedury administracyjnej, co może wręcz prowadzić do nadużywania danej instytucji administracyjnej, lecz w ramach działań wewnętrznych lub resortowych służących optymalizowaniu działalności organu, przede wszystkim z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia efektywności orzeczniczej.

27 Dodać również należy, że stan bezczynności w zasadzie mógł zostać przez Kolegium w niniejszej sprawie po wniesieniu skargi usunięty już wcześniej, na co wskazują informacje zwarte w odpowiedzi na skargę. Kolejne niedociągnięcia organizacyjne po stronie organu spowodowały jednak, że w czerwcu 2014 r. działania organu nie wykroczyły poza sporządzenie projektu decyzji w sprawie, której dotyczyło odwołanie skarżących, a finalnie decyzja została wydana dopiero po upływie dwóch kolejnych miesięcy.

28 Pomimo stwierdzonych uchybień w zakresie terminowego załatwienia sprawy Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., i brak wniosku strony w tym przedmiocie.

29 O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę oraz fakt korzystania z zastępstwa procesowego.