Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2016 r., II SAB/Po 46/16

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2016 r., II SAB/Po 46/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi G. [...] M. na bezczynność Rektora Uczelni A w przedmiocie udostępnienia dokumentów; postanawia I. odrzucić skargę, II. przyznać adwokatowi A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych 40/100) w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych 40/100) tytułem podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie

2 Decyzją Dziekana Wydziału Inżynierii Zarządzania z dnia [...] 2014 r. G. M. została skreślana z listy doktorantów [...] (dalej również: Uczelnia) z powodu nieuzyskania zaliczenia trzeciego roku studiów w terminie, zgodnie z Regulaminem Studiów Doktoranckich (przyjętym przez Senat Akademicki uczelni A uchwałą nr [...] z dnia [...] 2012 r, z późn. zm. – dalej: "Regulamin Studiów Doktoranckich" lub "regulamin").

3 W dniu 1 grudnia 2014 r. (data wpływu pisma do organu) G. M. (dalej również jako: "doktorantka", "zainteresowana" lub "skarżąca") skierowała do Rektora uczelni A (dalej również: "Rektor" lub "organ") oświadczenie z dnia 1 grudnia 2014 r., w którym stwierdziła, że "po zapoznaniu się w dniu 27.11.2014 z aktami sprawy dotyczącymi wydania decyzji o skreśleniu z listy doktorantów, w sekretariacie 6szt i dziekanacie 5szt." oświadcza, że "nie zostały [jej] skutecznie doręczone, a mające znaczenie w sprawie następujące dokumenty: 1. pismo p. prof. [...] z dnia 22.10.2014, z numerem [...] odpowiedź p. prof. Ł. na moje pismo z dnia 30.09.2014". Ponadto zarzuciła, że w dokumentacji brakuje następujących dokumentów: "1. e-mail ze skanem pisma z dnia 26.10.2014 o warunkowe zaliczenie przedmiotu". Kwestionowała również działanie Dziekana [Wydziału [...] [...] związane z wniesieniem przez skarżącą do Rektora uczelni A odwołania z dnia 3 listopada 2014 r. od decyzji o skreśleniu jej z listy doktorantów. Zarazem oświadczyła, że wnosi o "przywrócenie statusu doktoranta jak w odwołaniu do JM Rektora z dnia 03.11.2014.". W piśmie tym zawarła także wniosek o przydzielenie nowego opiekuna naukowego, jak i o wydanie kserokopii "kompletu dokumentów dotyczących sprawy skreślenia [jej] z listy doktorantów, z listem przewodnim".

4 Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Rektor uczelni A, po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej z dnia 3 listopada 2014 r. – na podstawie art. 197 ust. 5 w zw. z art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572, z późn. zm.) – dalej: "Prawo o szkolnictwie wyższym" lub "ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym", art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) i § 21 ust. 3 w zw. z § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu Studiów Doktoranckich – utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] 2014 r. o skreśleniu z listy doktorantów [...] z powodu nieuzyskania zaliczenia trzeciego roku studiów w terminie, zgodnie Regulaminem Studiów Doktoranckich uchwalonym przez Senat Akademicki [...].

5 Rektor uczelni A "w odpowiedzi na pismo skarżącej dotyczące kserokopii dokumentów dotyczących sprawy skreślenia [...] z listy doktorantów" w piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. zwrócił się o sprecyzowanie o jakie konkretnie dokumenty chodzi. Nadto w kolejnym piśmie z tego samego dnia Rektor wyjaśnił "w odpowiedzi na pismo dotyczące przydzielenia [...] opiekuna naukowego", że z uwagi na utratę przez statusu doktoranta przedmiotowy wniosek jest bezzasadny.

6 W piśmie z dnia 10 marca 2015 r. doktorantka podniosła, że zgłosiła swoje żądania w związku z "pismem z dnia 19.11.2014", w którym "p. Prorektor T. zawiadomił [ją] o możliwości zapoznania się z dokumentami dotyczącymi skreślenia z list doktorantów w pok. nr [...]". Podniosła, że ponawiała kilkakrotnie swoją prośbę o "wydanie kserokopii kompletu dokumentów dotyczących skreślenia z listy doktorantów z listem przewodnim", a wystosowane do niej dwa pisma z dnia 16 stycznia 2015 r. uznała za dziwne. Ponadto wniosła o "załączenie poprawionych na tekście wszystkich prac zaliczeniowych z przedmiotu »[...]« przez p. T. , oraz pracy doktorskiej przez opiekuna( który nie był moim promotorem ) p. T. Z. ", do czego "zgodnie z Ustawą" ma prawo, a którego to "obowiązku wykładowcy w/w względem [jej] nie dopełnili". Polemizując z Rektorem w kwestii wyznaczenia opiekuna naukowego, wniosła o "odroczenie zmiany Opiekuna naukowego do rozstrzygnięcia sprawy skreślenia z listy doktorantów przez Sąd Administracyjny".

7 Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 22/15 oddalił skargę G. M. na decyzję Rektora uczelni A z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów.

8 W skardze z dnia 9 listopada 2015 r. (data pisma) "na organy uczelni: Rektora uczelni A prof. Ł. , Prorektora prof. T. , Dziekan Wydziału [...] dr hab. M. W., a w konsekwencji Kierownika Studiów Doktoranckich prof. T. Ł., Opiekuna Naukowego dr hab. T. Z., którzy poprzez to, że nienależycie wykonywali swoje obowiązki naruszyli w ten sposób moje interesy w myśl art. 227 KPA" G. M. wniosła o "przywrócenie statusu doktoranta". W dalszej części skargi kwestionowała działanie wymienionych organów i pracowników uczelni A związane z tokiem studiów oraz skreśleniem jej z listy doktorantów. Podniosła również, że wydane jej "dopiero 19 sierpnia 2015 dokumenty skreślenia z listy doktorantów po roku 2013/2014 są niekompletne, pomijają [jej] pisma wysyłane zarówno do dziekan wydziału jak i rektora [...]". W związku z tym wniosła o przekazanie jej kompletu dokumentów za pośrednictwem Sądu, oraz umożliwienie zapoznania się z tymi dokumentami oraz zapewnienie możliwości "uzupełnienia i odniesienia się do dokumentacji zebranej w uczelni A rozproszonych po wielu oddziałach i sekretariatach, a mających wpływ na decyzję skreślenia z listy doktorantów". Tak sformułowane – co do swej istoty – zarzuty zainteresowana rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

9 W związku z powyższym zainteresowana zawarła w skardze z wniosek o wystąpienie przez tutejszy Sąd do Rektora uczelni A o "załączenie do akt sprawy kompletu dokumentów dotyczących skreślenia z listy doktorantów oraz wszystkich innych dokumentów związanych z [jej] osobą na uczelni A, ponieważ na wielokrotne [jej] prośby" nie otrzymała "istotnych w sprawie dokumentów" – a dalej "udostępnienie [jej] tych dokumentów".

10 W odpowiedzi na skargę Rektor uczelni A, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, podniósł, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia przez art. 227 K.p.a. lub innego naruszenia prawa, bowiem skarżąca została skreślona z listy doktorantów, a wydany w tej sprawie wyrok stał się prawomocny w dnu 19 sierpnia 2015 r. Ponadto organ wyjaśnił, że skarżąca otrzymała żądane dokumenty, na co wskazuje treść jej oświadczenia [z dnia 19 sierpnia 2015 r.]. W ocenie organu przedmiotowa sprawa pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, której granice określają art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz 718] z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.).

11 Wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu – na wezwanie Sądu – w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2016 r. sprecyzował skargę w ten sposób, że oświadczył, iż "celem Skarżącej jest przywrócenie jej statusu doktoranta, jak również dostarczenie kompletu dokumentów dotyczących skreślenia skarżącej z listy doktorantów wraz z listem przewodnim", a "z uwagi na prawomocne zakończenie postępowania przed tutejszym Sądem w sprawie o sygn. akt. II SA/Po 22/15 prowadzonego w sprawie skreślenia skarżącej z listy doktorantów, celem jej jest uzyskanie pełnego dostępu do pełnych informacji zawartych w: a) dokumentacji dotyczącej skreślenia skarżącej z listy doktorantów wraz z listem przewodnim, b) poprawionych na tekście wszystkich prac zaliczeniowych z przedmiotu »[...]« przez p. S. T. oraz pracy doktorskiej przez opiekuna p. T. [...]". Dalej oświadczył, że "tym samym przedmiotem skargi jest bezczynność (przewlekłość) organu - w tym wypadku Rektora uczelni A. W tym zakresie podniósł, że spełniony został "warunek z art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a, gdyż Skarżąca pismem z dnia 28 listopada 2014 r. a następnie pismem z dnia 10 marca 2015 r. (w aktach sprawy) wystąpiła o: - przekazanie jej kompletu dokumentów dotyczących skreślenia jej z listy doktorantów wraz z pismem przewodnim oraz - załączenie poprawionych na tekście wszystkich prac zaliczeniowych z przedmiotu "[...]" przez p. S. T. oraz pracy doktorskiej przez opiekuna p. T. Z. ", zatem "dwukrotnie [...] zażądała wydania jej wyżej opisanych dokumentów, wzywając tym samym właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa".

12 Dalej podkreślał, że "przedmiotem skargi skarżącej jest zatem bezczynność organu - Rektora uczelni A, który do chwili obecnej nie wydał skarżącej przedmiotowych dokumentów". W tym zakresie argumentował, że "prawo Skarżącej do dostępu do dokumentacji obrazującej przebieg studiów, które organ naruszył" wynika m.in. z: rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów [Dz.U. z 2011 r. nr 201, poz.1188, z późn. zm. – dalej: rozporządzanie w sprawie dokumentacji przebiegu studiów] oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058], z późn. zm.).

13 Przy tak ukształtowanej argumentacji pełnomocnik skarżącej wniósł o: "1) zobowiązanie organu – Rektora uczelni A do rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przekazanie jej kompletu dokumentów dotyczących skreślenia jej z listy doktorantów wraz z pismem przewodnim oraz poprawionych na tekście wszystkich prac zaliczeniowych z przedmiotu »[...]« przez p. S. T. oraz pracy doktorskiej przez opiekuna p.T. Z. "; 2) zasądzenie kosztów postępowania z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

14 W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę Rektor uczelni A w piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia przez organ prawa i pozostawania w bezczynności; skarżąca została skreślona z listy doktorantów, a wydany w tej sprawie wyrok [tutejszego Sądu z dnia 19 sierpnia 2015 r.] stał się prawomocny. Ponadto stwierdził, że skarżąca otrzymała żądane dokumenty, na co wskazuje treść oświadczenia skarżącej wbrew twierdzeniom jej pełnomocnika. W realiach niniejszej sprawy trudno dopatrzyć się zatem również zarzucanej bezczynności.

15 W toku postępowania został zmieniony opis przedmiotu sprawy oraz jej oznaczenie w rejestrze, początkowa sygn. akt II SA/Po 1111/15 (przedmiot: "przywrócenie statusu doktoranta") została zmieniona na: II SAB/Po 46/16 ("bezczynność w przedmiocie udostępnienia dokumentów").

16 Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2016 r. Sąd z uwagi na złożoność zagadnienia wynikająca ze zmiany wniosków i argumentacji skargi, poczynioną przez pełnomocnika procesowego ustanowionego dla strony skarżącej w toku postępowania, zrezygnował z rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

17 Na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi wniesionej przez zainteresowaną oraz pisma procesowego z dnia 5 maja 2016 r., stanowiącego uzupełnienie skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że stanowisko wyrażone w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2016 r. jest wynikiem konsultacji, jakie odbył ze skarżącą. Oświadczył, że skarżąca była bardzo rozżalona postawą uczelni A i zgłaszała szereg zarzutów pod jej adresem.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

19 Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.

20 W pierwszej kolejności należy podkreślić, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne (oraz fiskalne) i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

21 W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie rozstrzygnięcia administracyjne oraz inne akty i czynności oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie ustalonym przewidzianym w pkt. 8 i 9 powołanego przepisu. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określają m.in. art. 3 § 2 pkt 1-4a, zgodnie z którymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Skarga na bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) jest co do zasady pochodną dopuszczalności skargi, bowiem w punkcie 8 § 2 artykuł 3 P.p.s.a. wymienia m.in. skargi na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś w punkcie 9 skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

22 Trzeba też wspomnieć, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

23 W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpaniem środków odwoławczych jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a., zaś organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ wyższego stopnia (§1), a jeżeli nie ma takiego organu środkiem prawnym przewidzianym przez powołany przepis jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku bezczynności rektora szkoły wyższej, w stosunku do którego to organu nie ma organu wyższego stopnia, należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Zatem w przypadku skarg na bezczynność organów strona jest zobowiązana jedynie wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., natomiast nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (terminy określone w art. 53 P.p.s.a.). Stan bezczynności jako stan naruszenia prawa trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego (patrz: m.in. P. Brzozowski, glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Ol 68/10, [w:] LEX/el. 2010).

24 Zdaniem Sądu, skarżąca – jak trafnie zauważył jej pełnomocnik – skierowała do organu dwa pisma – jedno z dnia 28 listopada 2014 r., a drugie z dnia 10 marca 2015 r., występując o przekazanie jej kompletu dokumentów dotyczących skreślenia jej z listy doktorantów wraz z pismem przewodnim oraz załączenie poprawionych na tekście wszystkich prac zaliczeniowych z przedmiotu "[...]" oraz pracy doktorskiej przez opiekuna naukowego. W konsekwencji istotnie – "dwukrotnie [...] zażądała wydania jej wyżej opisanych dokumentów, wzywając tym samym właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa". W sprawie zostały zatem spełnione wymogi z art. 52 § 1 i art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a., niemniej jednak przedmiotowa sprawa nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co prowadzi do uznania skargi za niedopuszczalną – o czym też będzie traktowała dalsza część uzasadnienia.

25 W niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rektora uczelni A w zakresie przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Rektora uczelni A w przedmiocie dostępu do dokumentacji studiów doktoranckich, tj. udostępnienia zainteresowanej "kompletu dokumentów dotyczących skreślenia [jej] z listy doktorantów wraz z pismem przewodnim oraz poprawionych na tekście wszystkich prac zaliczeniowych z przedmiotu »[...]« przez p. S. T. oraz pracy doktorskiej przez opiekuna p.T. Z. ". Taki wniosek Sąd wywiódł z analizy treści skargi samej zainteresowanej oraz uzupełnienia skargi poczynionego przez ustanowionego dla strony pełnomocnika z urzędu (pismo procesowe z dnia 5 maja 2016 r.) i stanowiska zajętego przez pełnomocnika na rozprawie.

26 Sąd – po uwzględnieniu stanowiska pełnomocnika procesowego wyrażonego w uzupełnieniu skargi oraz na rozprawie – przyjął, że żądaniem zainteresowanej nie jest "przywrócenie statusu doktoranta" i zapewnienie możliwości "uzupełnienia i odniesienia się do dokumentacji zebranej w uczelni A rozproszonych po wielu oddziałach i sekretariatach, a mających wpływ na decyzję skreślenia z listy doktorantów", gdyż w takiej sytuacji ocena wniesionej skargi sprowadzałaby się do uznania, że jej przedmiotem jest decyzja Rektora uczelni A z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów. Sprawa skreślenia skarżącej z listy doktorantów została już prawomocnie rozstrzygnięta przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 22/15, którym Sąd oddalił skargę G. M. na tę decyzję (skarga kasacyjna od tego wyroku nie została wywiedziona), i w takiej sytuacji Sąd musiałby na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. skargę doktorantki odrzucić, jako dotyczącą sprawy prawomocnie osądzonej (res iudicata). Sąd uznał jednak, że zainteresowana jako osoba niebędąca zawodowym prawnikiem nie miała doświadczenia w formułowaniu wniosków procesowych i mogła nie zdawać sobie w pełni sprawy z faktu, że posłużenie się określonym sformułowaniem "wnoszę o przywrócenie statusu doktoranta" może zdeterminować kwalifikację skargi jako niedopuszczalnej, bo objętej powagą rzeczy osądzonej. Ponadto zainteresowana jednoznacznie powiązała naruszanie prawa przez organy i pracowników Uczelni z faktem, że wydane jej dokumenty dotyczące skreślenia z listy doktorantów są niekompletne, żądając zarazem przekazania jej kompletu dokumentów dotyczących skreślenia jej z listy doktorantów.

27 Idąc dalej, trzeba zaznaczyć, że pełnomocnik, precyzując skargę, powołał się na dwie podstawy prawne, z których jego zdaniem wynika prawo skarżącej do dostępu do dokumentacji obrazującej przebieg studiów: 1) rozporządzenie w sprawie dokumentacji przebiegu studiów oraz 2) art. 61 Konstytucji i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu przepis art. 61 Konstytucji oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą stanowić w tym wypadku źródła uprawnienia skarżącej do domagania się uzyskania w trybie sądowym (skargi do sądu administracyjnego) dostępu do dokumentów dotyczących przebiegu studiów doktoranckich.

28 Z art. 61 ust. 1 Konstytucji wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W przedmiotowej sprawie dostęp do dokumentacji przebiegu studiów odnoszący się do danego doktoranta wynika z przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych oraz Regulaminów Studiów Doktoranckich uczelni A. Natomiast dostęp do tych materiałów (dokumentów i innych utrwalonych treści), które stanowiły akta sprawy administracyjnej dotyczącej skreślenia zainteresowanej z listy doktorantów – a które mogą być w swej istocie w znacznej części lub w całości tożsame z dokumentacją przebiegu studiów doktoranckich – reguluje przepis art. 73 K.p.a. (w zw. z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym), który w § 1 stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W konsekwencji przyjąć należy, że dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania uregulowany jest w przepisie art. 73 K.p.a. i w tym zakresie z mocy prawa, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 692/15 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Go 50/12 – orzeczenia dostępne jw.). Z kolei przepis art. 74 § 2 K.p.a. przewiduje również, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

29 Z całokształtu okoliczności sprawy nie wynika zaś, aby skarżącej odmówiono wydania dokumentów z akt postępowania w przedmiocie skreślenia jej z listy doktorantów. Wszystkie dokumenty, jakie znajdowały się w teczce dokumentującej przebieg studiów skarżącej, które stanowiły podstawę faktyczną wydania decyzji w sprawie skreślania jej z listy doktorantów, zostały bowiem doktorantce przedstawione, o czym świadczy nie tylko stanowisko organu, ale i oświadczenia samej skarżącej. Okoliczność ta, na którą konsekwentnie zawracał uwagę Rektor, została przyznana przez skarżącą i nie stanowi zagadnienia spornego w sprawie. Kwestionuje ona bowiem nie to, że organ nie wydał jej pewnych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania w przedmiocie skreślenia z listy studentów, lecz że określonych dokumentów brak jest w tych aktach, mimo że zdaniem strony powinny się w nich znajdować i żąda dostępu do tych innych materiałów. Nie sposób zatem uznać, że skarżąca zarzuca Rektorowi bezczynność w zakresie dostępu do akt postępowania administracyjnego, w tym załatwienia jej żądania dostępu do akt postępowania administracyjnego w trybie art. 73 K.p.a. W sposób oczywisty zaś nie może domagać się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wydania dokumentów w swojej własnej sprawie administracyjnej dotyczącej skreślenia je z listy doktorantów. Pozostaje zatem do rozważenia ocena, czy skarżąca mogła w trybie skargi na bezczynność kwestionować domniemany brak wydania jej określonych materiałów dotyczących, które jej zdaniem powinny się znajdować w dokumentacji przebiegu studiów doktoranckich zainteresowanej, tj. dokumentów dotyczących skreślenia jej z listy doktorantów "wraz z pismem przewodnim" oraz "poprawionych na tekście wszystkich prac zaliczeniowych z przedmiotu »[...]« przez p. S. T. oraz pracy doktorskiej przez opiekuna p.T. Z. ".

30 Zaskarżenie bezczynności organu (również w znaczeniu funkcjonalnym) dopuszczalne jest tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ w ustalonym terminie albo mimo istnienia ustawowego obowiązku nie podjął określonych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził (opieszale) postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy w sprawie, zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania, a ponadto istniała podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. O dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny w sprawie bezczynności organu można mówić bowiem wyłącznie wtedy, gdy zaskarżony organ mimo ustawowego obowiązku nie podejmuje w terminie określonym Kodeksu postępowania administracyjnego (względnie w przepisach szczególnych) rozstrzygnięcia podlegającego sądowoadministracyjnej kontroli (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 517/10, dostępny jw.).

31 Zdaniem Sądu sprawa ze skargi wniesionej przez zainteresowaną nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Nie ma również przepisów ustaw (lub innych aktów) szczególnych, które przewidują możliwość wydania przez skarżony organ – Rektora uczelni A rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności podlegającej kognicji sądu administracyjnego.

32 Dochodząc do powyższej konkluzji, Sąd wziął pod uwagę poniższe okoliczności.

33 Po pierwsze, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1583/12 (wyrok dostępny jw.) – uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym; jest to więc jednostka organizacyjna niebędąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny), jako jedna z form decentralizacji, nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji, a organy szkół wyższych są uprawnione do podejmowania konkretnych decyzji na podstawie i w ramach ustaw. Takie uchwycenie specyfiki uczelni wyższych ma doniosły wpływ na ocenę zaskarżalności do sądu administracyjnego aktów wydawanych przez organy uczelni, jak również bezczynności w przedmiocie podejmowania takich aktów lub innych czynności.

34 Przywołany już art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym stanowi, że do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

35 W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby organ administracji mógł załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest istnienie przepisu prawa powierzającego organowi załatwienie sprawy w tej właśnie formie (tak np. NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA 988/85, ONSA 1985/2/38 i postanowienia z dnia 18 marca 1996 r. sygn. SA/Ka 347/96). Zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, o ile taka forma załatwienia sprawy nie wynika z przepisu szczególnego, jest przyjmowana w orzecznictwie sądowym wyjątkowo, jedynie w określonych okolicznościach sprawy wskazujących na potrzebę takiego zagwarantowania danemu rozstrzygnięciu formy umożliwiającej kontrolę instancyjną i sądową.

36 W odniesieniu do aktów organów uczelni wyższych zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a zatem zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że dane rozstrzygnięcie (nieobjęte odpowiednim stosowaniem procedury administracyjnej) następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie takie jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok przywołany już wyrok NSA dnia 18 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1583/12, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 43/05, dostępny jw.). Konsekwentnie też w takiej sytuacji nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a.

37 W ocenie Sądu brak jest podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie jednego z aktów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Organ nie był również uprawniony do wydania innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (T. Woś, H. Knysiak-Kolczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, str. 61). Wydanie studentowi lub doktorantowi kopii określonych dokumentów lub innych materiałów związanych z udokumentowaniem przebiegu studiów danego studenta (doktoranta) – o ile nie następuje w ramach udostępnienia akt sprawy administracyjnej w trybie art. 73 i art. 74 K.p.a., względnie w ramach określonych w przepisach Prawa o szkolnictwie wyższym i przepisach wykonawczych (rozporządzeniach) lub aktów wydanych przez organ uczelni na podstawie przepisów tej ustawy (regulaminów danego rodzaju studiów) – nie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień określonych przepisami prawa administracyjnego. Skoro więc organ nie był zobowiązany do podjęcia działań wskazanych w przywołanych przepisach nie ma podstaw do uznania, że dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a). Jeżeli zaś sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę.

38 W odniesieniu do kwestii dokumentowania przebiegu studiów, w tym studiów doktoranckich należy wskazać na następujące akty prawne (akty prawa powszechnie obowiązującego i akty zakładowe uczelni).

39 Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 192 ust. 1 stanowi, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego – uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego tworzenia i gromadzenia dokumentacji niezbędnej dla przebiegu studiów i kontroli procesu dydaktycznego – określi, w drodze rozporządzenia, sposób prowadzenia przez uczelnie dokumentacji przebiegu studiów, dokonywania sprostowań i wydawania duplikatów, legalizacji dokumentów przeznaczonych do obrotu prawnego z zagranicą oraz wysokość i sposób pobierania opłaty za wykonywanie tych czynności, a także za wydanie indeksu, legitymacji studenckiej, dyplomu i dokumentów stwierdzających ukończenie studiów, w tym: 1) sposób prowadzenia teczki akt osobowych studenta, 2) sposób prowadzenia albumu studenta i księgi dyplomów, 3) wzór indeksu i legitymacji studenckiej, 4) obowiązek i sposób dokumentowania przebiegu studiów, 5) sposób sporządzania i wydawania duplikatów dokumentów, 6) sposób dokonywania sprostowań dokumentów oraz zmian danych osobowych studenta lub absolwenta w dokumentach prowadzonych i wydawanych przez uczelnie, 7) tryb i sposób legalizacji dokumentów, 8) sposób przechowywania i zasady wydawania dokumentów, 9) wysokość opłat za legalizację dokumentów, wydanie dyplomu, wydanie odpisów w językach obcych, świadectwa, indeksu, legitymacji studenckiej oraz za wydanie duplikatów tych dokumentów, 10) sposób postępowania z dokumentacją przebiegu studiów oraz zasady wydawania dokumentów stwierdzających ukończenie studiów w przypadku likwidacji uczelni. Przepis art. 192 znajduje się w rozdziale 2. "Prawa i obowiązki studentów" działu IV "Studia i studenci", który to dział obejmuje studia wszystkich trzech stopni, tj. poza studiami pierwszego i drugiego stopnia, tj. zawodowymi i magisterskimi, również studia doktoranckie jako studia trzeciego stopnia (art. 2 ust. 1 pkt 18h). Wobec tego, zgodnie ze wskazaniami wykładni systemowej (systematyki aktu prawnego), jego przepisy należy niewątpliwe odpowiednio stosować do doktorantów, o ile dane kwestie nie są odrębnie uregulowane w przepisach szczególnych dotyczących stricte studiów doktoranckich i doktorantów. Ponadto za takim stanowiskiem przemawiają względy wykładni funkcjonalnej i celowościowej.

40 Wspomniane już wcześniej rozporządzenie w sprawie dokumentacji przebiegu studiów, wydane na podstawie art. 192 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym przewiduje w § 1-4 sposób gromadzenia informacji dotyczących studenta i przebiegu studiów, w tym prowadzenia teczki akt osobowych studenta oraz albumu studenta i księgi dyplomów, jak również wzór indeksu i legitymacji studenckiej; obowiązek i sposób dokumentowania przebiegu studiów. Ponadto w § 11 i 12 rozporządzenie określa sposób dokumentowania samego przebiegu studiów oraz egzaminu dyplomowego, natomiast w § 13-17 określono zasady sporządzania i wydawania dyplomu ukończenia studiów oraz zasad wydawania duplikatów oraz ich sprostowań, względnie zmian danych osobowych. Natomiast w § 24 rozporządzenie przewiduje, jakie dokumenty z teczki akt osobowych są przez uczelnię zwracane studentowi na jego wniosek. Przepis § 11 w ust. 1 stanowi, że przebieg studiów jest dokumentowany w: 1) protokołach zaliczenia przedmiotu lub protokołach zaliczenia przedmiotu sporządzanych w postaci wydruków danych elektronicznych zawierających, 2) kartach okresowych osiągnięć studenta lub kartach okresowych osiągnięć studenta sporządzanych w postaci wydruków danych elektronicznych zawierających, 3) indeksie, jeżeli regulamin studiów przewiduje dokumentowanie przebiegu studiów w indeksie. Powołany przepis w ust. 4 przewiduje, że dokumenty, o których mowa w ust. 1, ich odpisy lub wyciągi, w zakresie, w jakim dotyczą studenta lub absolwenta, wydaje się studentowi lub absolwentowi, na jego wniosek, upoważnionej osobie lub wysyła pocztą na wskazany adres, za zwrotnym poświadczeniem odbioru.

41 Z kolei w odniesieniu do samych studiów doktoranckich przepis art. 201 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym stanowi, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb organizowania, prowadzenia i odbywania studiów doktoranckich, przyznawania stypendiów doktoranckich oraz minimalną wysokość kwoty zwiększenia stypendium doktoranckiego; rozporządzenie powinno uwzględniać m.in.: wzór legitymacji doktoranta oraz wysokość opłat za wydanie legitymacji, nie wyższą niż koszty wydania dokumentu (pkt 4 i 5). Na podstawie przywołanego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz.U. z 2016 r., poz. 558), w którym m.in. określono w § 8 wymogi formalne wniosku o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich, a w § 11 zasady wydawania zaświadczenie o przebiegu tych studiów, zaś w § 17 wzór i zasady wydawania legitymacji doktoranta. Ponadto przepis art. 196 ust. 6 powołanej ustawy stanowi, że organizację i tok studiów doktoranckich w zakresie nieuregulowanym w ustawie oraz w odrębnych przepisach określa regulamin studiów doktoranckich, który uchwala w uczelni senat, (do uchwalania regulaminu stosuje się odpowiednio przepisy art. 161 i 162). W niniejszej sprawie uchwalony przez Senat uczelni A Regulamin Studiów Doktoranckich w § 26 ust. 2 pkt 13 stanowi, że do uprawnień kierownika studiów doktoranckich należy m.in. prowadzenie dokumentacji studiów doktoranckich obejmujących: ewidencję uczestników studiów, teczki osobowe, protokoły egzaminacyjne i inne materiały dokumentujące przebieg studiów.

42 Z powyższych przepisów nie wynika ani wprost, ani w sposób możliwy do wyinterpretowania przy zastosowaniu wszystkich podstawowych metod wykładni (językowej, funkcjonalnej, celowościowej i systemowej), aby wydanie doktorantowi kserokopii innych dokumentów, niż wskazane w przepisach § 11 ust. 1 i 4 oraz § 24 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a – z odpowiednim ich zastosowaniem do specyfiki studiów doktoranckich – mogło stanowić akt wymagający formy decyzji administracyjnej lub czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

43 W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się "uzyskania pełnego dostępu do pełnych informacji zawartych w: a) dokumentacji dotyczącej skreślenia skarżącej z listy doktorantów wraz z listem przewodnim, b) poprawionych na tekście wszystkich prac zaliczeniowych z przedmiotu »[...]« przez p. S. T. oraz pracy doktorskiej przez opiekuna p. T. Z. ", domagając się przekazania jej "kompletu dokumentów dotyczących skreślenia jej z listy doktorantów wraz z pismem przewodnim oraz - załączenie poprawionych na tekście wszystkich prac zaliczeniowych z przedmiotu "[...]" przez p. S. T. oraz pracy doktorskiej przez opiekuna p. T. Z. ". Tego rodzaju żądanie nie dotyczy praw lub obowiązków doktoranta (studenta), które mogą być odrębnie egzekwowane od organów uczelni wyższych w drodze skargi do sądu administracyjnego poza skargami na decyzje wydawane w indywidualnych sprawach studenta (doktoranta). Skarżąca miała zapewniony niezbędny dostęp do wszystkich dokumentów, które stanowiły podstawę faktyczną skreślenia jej z listy doktorantów. Jeżeli zaś byłoby nawet inaczej, powinna podnieść odpowiednie zarzuty w skardze na decyzję Rektora w przedmiocie skreślenia jej z listy doktorantów. Ponadto prawidłowość proceduralna i materialnoprawna wydania decyzji o skreśleniu skarżącej z listy doktorantów została potwierdzona przez tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 22/15.

44 Z wszystkich powyższej przedstawionych powodów Sąd uznał, że Rektor uczelni A nie miał podstawy w obowiązujących przepisach do wydania jednego z aktów wskazanych w pkt. 1-3 § 2 art. 3 P.p.s.a. ani innego niż określone w pkt. 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żaden z przepisów nie przewiduje możliwości skutecznego prawnie – poza wyżej opisanymi przypadkami wskazanymi w przepisach rozporządzeń wykonawczych, a także w ramach dostępu do akt postępowania administracyjnego w trybie art. 73 i art. 74 K.p.a. – domagania się od uczelni udostępnienia lub wydania kopii innych dokumentów lub materiałów dotyczących przebiegu studiów (doktoranckich). Kwestie te pozostawione są uznaniu organów uczelnianych w ramach stosunku wewnątrzzakładowego istniejącego pomiędzy uczelnią a studentem (doktorantem), pozostając poza zakresem kognicji i właściwości sądu administracyjnego. Wobec tego skarga zainteresowanej podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jako niedopuszczalna prawnie.

45 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. rozstrzygnął jak w sentencji postanowienia.

46 O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego dla strony z urzędu Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 250 P.p.s.a., uwzględniając zasady określone w przepisach o opłatach za czynności adwokatów (wynagrodzenie zawiera również stawkę podatku od towarów i usług), tj. w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1801), w tym § 4 ust. 1-3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, które to przepisy znajdują zastosowanie w sprawie ze względu na datę ustanowienia pełnomocnika i wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia (§ 22 i 23).