Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2021 r., II SAB/Po 160/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2021 r., II SAB/Po 160/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku doręczonego organowi w dniu [...] października 2020 r. i udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2020 r., III. stwierdza, że bezczynność organu, opisana w pkt II sentencji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie oddala skargę, V. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W piśmie z dnia [...] października 2020 r. (data pływu od Urzędu Miasta [...]: [...] października 2020 r. – dalej: wniosek z dnia [...] października 2020 r.; pismo z dnia [...] października 2020 r.) M. B. (zastępowana przez pełnomocnika w osobie M. G.) wystąpiła do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej doprowadzenia do [...] w [...] kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej oraz zapewnienia mieszkańcom możliwości wykonania przyłączy do kanalizacji, ewentualnie do podania, jakie działania – w przypadku "braku wykonania kanalizacji deszczowej/ogólnospławnej" – zostały podjęte przez Gminę w ciągu ostatnich 7 lat w celu jej doprowadzenia do przedmiotowych działek i czy "podczas inwestycji »przebudowa drogi – budowa chodnika na [...]« uwzględniono konieczność odprowadzenia wody ze zjazdów z drogi gminnej, znajdujących się na zboczu (a jeżeli tak, to w jaki sposób) oraz czy zastosowane rozwiązania zostały zaakceptowane przez nadzór budowlany".

3 Burmistrz Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ) w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] poinformował M. B. (dalej: wnioskodawczyni; skarżąca; strona), że ze względu na sytuację związaną z epidemią COVID-19, podczas której nastąpiło rotacyjne świadczenie pracy przez personel Urzędu Miasta [...], wydłuży się okres oczekiwania na odpowiedź na powyższy wniosek. Ponadto stwierdził, że w związku z potrzebą dostępu do konkretnych dokumentów w celu rzetelnego zebrania wiedzy w sprawie oraz zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej: u.d.i.p.) "ustala się nowy termin udzielenia odpowiedzi na dzień 8 grudnia 2020 r.".

4 W dniu [...] listopada 2020 r. (data nadania pocztowego skargi, która wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2020 r.) M. B., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, doręczonego organowi w dniu [...] października 2020 r., ewentualnie – w razie uznania przez Sąd, że postępowanie nie jest prowadzone w sposób przewlekły – skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie rozpatrzenia wniosku doręczonego organowi w dniu [...] października 2020 r.

5 Skargę strona umotywowała naruszeniem przez organ przepisów art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w szczególności poprzez: nieudzielenie informacji publicznej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1; niepowiadomienie w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1, o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim organ udostępni informację; nieuzasadnione przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym naruszenie ustawowego, maksymalnego terminu 14 dni na udostępnienie informacji publicznej.

6 W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła argumentację przemawiającą za zasadnością podniesionych zarzutów. Podniosła, że pismo organu z dnia [...] listopada 2002 r. (nadane w dniu [...] listopada 2020 r.) nie ma wypływu na ocenę stwierdzonego uchybienia, gdyż organ nie zachował terminu powiadomienia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem strony, w sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za stwierdzeniem przewlekłości prowadzonego postępowania, jak i bezczynności organu, bowiem w przewidzianym ustawą terminie nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również później, w przewidzianym w ustawie terminie, nie zawiadomił o przyczynach braku udostępnienia informacji. Strona argumentowała również, że przedmiotowa dokumentacja dotycząca kanalizacji deszczowej była potrzebna dla wykonania projektu odwodnienia jej działki, a niedostarczenie tej dokumentacji do [...] listopada 2020 r. spowoduje wzrost (z [...] zł na [...] zł) kosztów wykonania projektu odwodnienia działki (z uwagi na liczbę zleceń projektanta), niezbędnego dla rozwiązania kwestii odpływu wody opadowej z jej działki, w związku z którą to sprawą została wezwana przez Burmistrza Miasta do usunięcia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu "odpływu wody opadowej".

7 Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca domagała się: 1) zobowiązania organu do niezwłocznego udzielenia informacji; 2) uznania, że postępowanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 4) zasądzenia kosztów postępowania.

8 W piśmie datowanym na [...] listopada 2020 r. nr [...] Burmistrz poinformował stronę, że:

9 - "ze względu na priorytetową konieczność przebudowy kolektora zbiorczego kanalizacji deszczowej na [...], nie przewiduje się w najbliższych latach budowy kanalizacji deszczowej na [...]";

10 - "w ciągu ostatnich siedmiu lat wykonano na ul. [...] przebudowę drogi polegającą na budowie chodnika, z którego woda opadowa odprowadzana jest powierzchniowo poprzez odpowiednie spadki pionowe i poprzeczne do kanalizacji deszczowej na ul. [...]";

11 - "ponieważ kolektor burzowy na ul. [...] pełni role zbiorczą, dopiero jego przebudowa umożliwi wykonanie kanalizacji deszczowej na ul. [...], wraz z remontem istniejącej nawierzchni bitumicznej".

12 Natomiast w odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego) – wniósł o umorzenie postępowania sądowego, ponieważ "wniosek skarżącej został zrealizowany". Ponadto wystąpił o nieobciążanie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że informacji nie udzielono stronie w terminie, gdyż pozyskanie żądanych danych wymagało dostępu do dokumentów [...] sp. z o.o. w [...], a także ze względu na ograniczenia kadrowe, pracę zdalną połowy kadry Urzędu Miasta i spółki miejskiej. Zarazem podniósł, że w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. wnioskodawczyni została poinformowana, iż z uwagi na powyższe ograniczenia kadrowe wniosek zostanie załatwiony do [...] grudnia 2020 r., a następnie w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. udzielono skarżącej informacji publicznej.

13 W toku postępowania sądowego organ – na wezwanie Sądu – wyjaśnił kwestie związane z datą nadania skargi i jej wpływu do Urzędu, jednak nie przedstawił dowodu ani oświadczenia co od daty, w jakiej nadał do skarżącej pismo z dnia [...] listopada 2020 r. Z kolei pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. (skierowanym również bezpośrednio do pełnomocnika organu) m.in. wyjaśnił, że organ w piśmie nadanym [...] grudnia 2020 r., a doręczonym pełnomocnikowi [...] grudnia 2020 r., udzielił stronie niepełnej odpowiedzi na wniosek.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

15 W świetle art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Skargi takie mają na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

16 Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym i rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

17 W kontrolowanej sprawie administracyjnej skarżąca domagała się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 i 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1949/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem wymagane wniesienie ponaglenia na warunkach określonych w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Wobec powyższego Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i poddał merytorycznej ocenie jej zasadność.

18 Na wstępie dalszych rozważań Sąd zaznacza, że pomiędzy stronami w zasadzie nie było sporu co do charakteru żądanej informacji, tj. nie kwestionowano, iż żądane informacje mają walor informacji publicznej. Niemniej jednak Sąd uznał, że organ był zobowiązany tylko częściowo uwzględnić ten wniosek, tj. w takim zakresie, w jakim dotyczył on informacji o sprawach publicznych. Nie ulega również wątpliwości, że Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. W rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy). Informacje dotyczące zapewnienia przez organ gminy odpowiedniej gospodarki wodno-kanalizacyjnej, w tym w zakresie realizacji inwestycji użyteczności publicznej, tj. kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej i zapewnienia mieszkańcom możliwości wykonania przyłączy do kanalizacji, mieszczą się w tej kategorii. Żądana przez skarżącą informacja wskazana we wniosku z dnia [...] października 2020 r. co do swej istoty – tj. w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu – miała zatem charakter informacji publicznej, a Burmistrz był podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia na warunkach określonych w przywołanej ustawie.

19 Skarżąca zarzuciła organowi alternatywnie przewlekłe prowadzenie postępowania, względnie bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] października 2020 r. Sąd wyjaśnia w tym zakresie, że dla prawidłowego zastosowania przepisów zawartych w art. 149 p.p.s.a. niezbędne było rozstrzygnięcie o postaci zawinionej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta może wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), co z uwagi na systemową spójność prawa nie powinno być rozumiane inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

20 Niezależnie zatem od tego, czy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania należy rozumieć jednolicie. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13, dostępnej jw.). Z kolei przewlekłość (przewlekłe prowadzenie postępowania) w danej sprawie wystąpi wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (gdyż nie narusza terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. "Przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jest to aktualnie wykładnia w zasadzie jednolicie przyjmowana w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16 – dostępne jw.). Koresponduje to również z poglądami piśmiennictwa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 37).

21 Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Samo udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 39/15 – dostępny jw.).

22 Odnosząc powyższe uwagi ogólne do przedmiotu sprawy Sąd zauważa, że podstawowym zadaniem w ramach kontroli sądowej było w niniejszym postępowaniu zbadanie, czy po stronie Burmistrza Miasta miała miejsce zwłoka w załatwieniu sprawy, którą należało zakwalifikować jako stan bezczynności, względnie przewlekłe prowadzenie postępowania. Następnie zaś należało rozstrzygnąć, czy zarzucana w skardze zwłoka w załatwieniu sprawy zaistniała w dacie wniesienia skargi, jak i czy stan ten trwał nadal w dacie wyrokowania. Od tych dwóch podstawowych ustaleń zależało rozstrzygnięcie sprawy.

23 Poza tym odpowiedzi wymagało jeszcze pytanie, kiedy następuje udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu terminów z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jeżeli odpowiedź na wniosek następuje w formie pisemnej za pośrednictwem operatora pocztowego. Tutejszy Sąd w pełni podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 365/19 (dostępnym jw.) stwierdził, że nie powinien to być dzień zapoznania się z odpowiedzią przez wnioskodawcę (czy też odebrania odpowiedzi przez wnioskodawcę), bo wówczas, z różnych powodów, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie miałby żadnej kontroli nad terminem udostępnienia, który go obciąża. Nie może być to również data sporządzenia odpowiedzi przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, jeśli data ta nie pokrywa się z datą nadania pisma zawierającego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji. Sporządzenie odpowiedzi musi się bowiem łączyć z wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia sporządzonej informacji, a to ma miejsce dopiero wówczas, gdy pismo zostanie nadane do adresata. Bez znaczenia są przy tym procedury organizacyjne wewnętrzne, obowiązujące w strukturach podmiotu zobowiązanego, które mogą mieć wpływ na datę uzewnętrznienia woli udzielenia informacji publicznej (nadania pisma u operatora pocztowego). Skoro przyjmuje się powszechnie, że podmiot zobowiązany obciążają wszelkie wady organizacyjne przy odbiorze wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1592/17, dostępny jw. – i orzecznictwo tam powołane), to i to samo należy odnieść do terminowego udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji Sąd w ślad za stanowiskiem zawarty w przywołanym orzecznictwie (patrz również wcześniejszy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 67/19) uznał, że o dochowaniu (lub nie) terminu do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., rozstrzyga data nadania przez podmiot zobowiązany odpowiedzi zawierającej żądaną informację publiczną. Przez dochowanie terminu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej należy rozumieć nie samo doręczenie stronie pisma zawierającego informację publiczną, względnie pisma o powodach niemożności udzielenia tej informacji, bądź decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz nadanie (wyekspediowanie) informacji (pisma bądź decyzji) w sposób wskazany (zgodny z wnioskiem) przez podmiot domagający się udzielenia informacji publicznej. Podobnie też datą wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu – jeżeli wnioskodawca nadaje pismo w urzędzie pocztowym (tzw. drogą tradycyjną) – jest nie data wpływu skargi do siedziby organu, lecz dzień złożenia pisma w urzędzie pocztowym. Za powyższym przemawia brzmienie przepisów art. 54 § 1 i art. 83 § 3 p.p.s.a. Skoro oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu (art. 83 § 3 p.p.s..a.), to odpowiednio znajduje to zastosowanie do sytuacji wnoszenia skargi za pośrednictwem organu (art. 54 § 1 p.p.s.a.).

24 Mając na uwadze przedstawioną wykładnię prawa Sąd uznał, że po stronie Burmistrza miała miejsce bezczynność w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] października 2020 r., bowiem po stronie organu doszło do niedotrzymania terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stan ten istniał w dniu wniesienia skargi, którym był dzień [...] listopada 2020 r. Wpływ wniosku do siedziby organu w dniu [...] października 2020 r. spowodował, że rozpoczął swój bieg 14-dniowy termin, o którym mowa w przywołanym przepisie. Termin ten upływał [...] listopada 2020 r. Jeżeli zaś organ stwierdził obiektywne przeszkody do jego dotrzymania, powinien był w tym terminie zastosować art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i powiadomić stronę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tymczasem Burmistrz zareagował na wniosek skarżącej najwcześniej w dniu [...] listopada 2020 r., kiedy to na podstawie przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował skarżącą o przyczynach wydłużenia okresu oczekiwania na odpowiedź na powyższy wniosek i wskazał nowy termin udzielenia odpowiedzi, określając go na dzień [...] grudnia 2020 r. Przy czym, pismo to – jak wynika z treści skargi (okoliczność niezaprzeczona przez organ) – zostało nadane do strony dopiero [...] listopada 2020 r. Niedochowanie terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. skutkowało popadnięciem przez organ w stan bezczynności i już od [...] listopada 2020 r. wystąpiła obiektywna okoliczność niezałatwienia sprawy w terminie. Nie ma też na tej płaszczyźnie znaczenia, czy podane przez organ powody opóźnienia w załatwieniu sprawy rzeczywiście stanowiły usprawiedliwioną przyczynę, z powodu której żądana informacja publiczna nie mogła być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Spóźnione dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie mogło już takiego skutku odwrócić. To wszystko powodowało, że sytuacji tej nie należało zakwalifikować do kategorii przewlekłego prowadzenia postępowania.

25 Zdaniem Sądu stwierdzony stan bezczynności istniał w dniu wniesienia skargi, tj. nadania jej [...] listopada 2020 r. w urzędzie pocztowym. Niemniej jednak ustąpił on już następnego dnia po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie. W sprawie doszło bowiem do "minięcia się" skargi na bezczynność i pisma stanowiącego odpowiedź organu na wniosek z dnia [...] października 2020 r. Przypomnieć należy, że skarga na niezałatwienie sprawy w terminie została wniesiona drogą pocztową w dniu [...] listopada 2020 r., a wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2020 r. Natomiast organ – jak wynika z niezaprzeczonych przez stronę przeciwną twierdzeń pełnomocnika skarżącej – pismo datowane na [...] listopada 2020 r., udzielające informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2020 r., nadał do strony w dniu [...] grudnia 2020 r. (pismo to zostało doręczone stronie [...] grudnia 2020 r.). Sąd zarazem zaznacza, że organ miał możliwość przedstawienia odpowiednich informacji dotyczących daty nadania do skarżącej odpowiedzi z dnia [...] listopada 2020 r. (wezwania sądowe na podstawie zarządzeń z dnia [...] i [...] lutego 2021 r.), jednak kwestii tej ostatecznie nie wyjaśnił.

26 Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd przyjął, że organ udzielił wnioskodawczyni adekwatnej odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku i w takim zakresie, jaki mógł być do pogodzenia z konstytucyjnym prawem dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji), o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Zarazem Sąd uznał za bezpodstawne twierdzenie skarżącej, zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2010 r. (odpowiedź na wezwanie sądowe), że organ udzielił stronie niepełnej odpowiedzi na złożony wniosek. Zdaniem Sądu w sprawie nastąpiło możliwie najszersze udostępnienie stronie informacji o sprawach publicznych.

27 W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2020 r., Burmistrz jednoznacznie stwierdził, że "ze względu na priorytetową konieczność przebudowy kolektora zbiorczego kanalizacji deszczowej na [...], nie przewiduje się w najbliższych latach budowy kanalizacji deszczowej na ul. [...]". Zdaniem Sądu stanowi to wyczerpującą odpowiedź na pytanie dotyczące doprowadzenia do ul. [...] kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej oraz zapewnienia mieszkańcom możliwości wykonania przyłączy do [tej] kanalizacji. Poza tym organ wyjaśnił, że "w ciągu ostatnich siedmiu lat wykonano na ul. [...] przebudowę drogi polegająca na budowie chodnika, z którego woda opadowa odprowadzana jest powierzchniowo poprzez odpowiednie spadki pionowe i poprzeczne do kanalizacji deszczowej na ul. [...]". Nadto poinformował stronę, że "ponieważ kolektor burzowy na ul. [...] pełni rolę zbiorczą, dopiero jego przebudowa umożliwi wykonanie kanalizacji deszczowej na ul. [...], wraz z remontem istniejącej nawierzchni bitumicznej". Jest to odpowiednie wyjaśnienie zapytania "jakie działania – w przypadku »braku wykonania kanalizacji deszczowej/ogólnospławnej« – zostały podjęte przez Gminę w ciągu ostatnich 7 lat w celu jej doprowadzenia do przedmiotowych działek". Zarazem stanowi to odpowiedź na pytanie, czy "podczas inwestycji »przebudowa drogi – budowa chodnika na ul. [...]« uwzględniono konieczność odprowadzenia wody ze zjazdów z drogi gminnej, znajdujących się na zboczu". Skoro w świetle powyższych informacji takich rozwiązań wcześniej nie zastosowano, to nie było podstaw dalszych wyjaśnień, czy "zastosowane rozwiązania zostały zaakceptowane przez nadzór budowlany".

28 W tym miejscu należy również zaznaczyć, że Sąd miał w sprawie poważne wątpliwości co do motywacji strony, która uruchomiła procedurę dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej akt ten nie może stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie, ponieważ w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno dokonywać się na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym pisma składane w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób lub grup obywateli lub też jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Nie można bowiem w swojej własnej sprawie starać się o uzyskanie informacji przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12 i 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 173/09 – wszystkie orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2638/21, dostępnym jw.). Ustawa ta nie może być nadużywana i wykorzystywana w sprawach prywatnych. Za domaganiem się udostępnienia informacji publicznej powinien przemawiać interes obiektywny, a nie subiektywny.

29 Niemniej jednak Sąd miał na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do informacji o sprawach publicznych. Wobec tego należało uwzględnić zawarte w art. 61 Konstytucji podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to w odniesieniu do tych ustaw stosowanie takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10 i 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11). Co istotne, konstytucyjne prawo do informacji publicznej powinno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej, winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Konsekwentnie też ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie przy spełnieniu się trzech warunków – gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji i przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych, jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p., gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony w art. 4 u.d.i.p., a podmiot ten jest w posiadaniu takich informacji (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 19 stycznia 20121 r. sygn. akt III OSK 2501/21, dostępnym jw.)

30 Wobec powyższego Sąd zinterpretował treść wniosku skarżącej w taki sposób, by tylko te informacje, które można pogodzić z ogólnym prawem do wiedzy obywatela o sprawach publicznych, uczynić punktem odniesienia do oceny działania organu w niniejszej sprawie. Z gruntu też Sąd odrzucił te wszystkie aspekty sprawy, tj. żądania i oczekiwania wnioskodawczyni, które wprost odnosiły się do informacji mających posłużyć do załatwienia jej indywidualnej sprawy, nie zaś do istoty kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne. O tym, że co najmniej część żądanych informacji miałaby posłużyć stronie do załatwienia sprawy indywidualnej świadczy zaś kontekst pisma z dnia [...] października 2020 r. (data wpływu do organu). W piśmie tym bowiem szeroko przedstawiona jest polemika strony odnosząca się do pisma Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2020 r. i wcześniejszego pisma tego organu z dnia [...] września 2020 r. Polemika ta sprowadza się zaś tego, czy zawarte w piśmie z dnia [...] września 2020 r. wezwanie obejmujące nakaz usunięcia samowoli budowlanej w zakresie "odpływu wody powierzchniowej" na gminnej działce nr [...] dotyczy kwestii cywilnoprawnych (wezwanie na podstawie art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego), czy też jest to "nakaz administracyjny". Poza tym strona zadeklarowała w swoim piśmie, że "nie zamierza tworzyć jakichkolwiek przeszkód przy wykonywaniu prawa własności przez Gminę na działce nr [...] i gotowa jest »przywrócić stan poprzedni« (..), jednakże oczekuje ona, iż Gmina podejmie niezwłocznie realne działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa na zjeździe indywidulanym z drogi gminnej – albowiem obecnie Gmina ignoruje kierowane do niej wnioski i pozostaje w tym zakresie bezczynna". Również w samej skardze strona argumentowała, że przedmiotowa dokumentacja dotycząca kanalizacji deszczowej jest jej potrzebna dla wykonania projektu odwodnienia jej działki, a niedostarczenie tej dokumentacji do [...] listopada 2020 r. spowoduje wzrost (z [...] zł na [...] zł) kosztów wykonania projektu odwodnienia działki (z uwagi na liczbę zleceń projektanta). Projekt ten miał zaś być niezbędny dla rozwiązania kwestii odpływu wody opadowej z jej działki, w związku z którą to sprawą została wezwana przez Burmistrza Miasta do usunięcia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu "odpływu wody opadowej".

31 Tutejszy Sąd przy zastosowaniu dalece prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej postanowił sygnalizowane wątpliwości ostatecznie rozstrzygnąć na korzyść strony, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy. Wobec tego Sąd uznał, że wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia [...] października 2020 r. można co do istoty uznać za żądanie udostępnienia informacji publicznej. Zarazem Sąd przyjął, że Burmistrz Miasta zobowiązany był do załatwienia tego wniosku w sposób znacznie bardziej ogólny niż żądała tego strona w swoim podaniu. Dlatego też Sąd przyjął, że organ udzielił stronie wyczerpującej odpowiedzi w zakresie, w jakim był on zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Z całą pewnością poza prawem do informacji publicznej leżały w niniejszej sprawie wszystkie kwestie związane ze szczegółowymi, projektowymi rozwiązaniami technicznymi i ewentualnym stanowiskiem organów nadzoru budowlanego względem takich rozwiązań, które to informacje strona miała zamiar wykorzystać – uznając je za niezbędne – dla wykonania "projektu odwodnienia działki" w indywidualnej sprawie. W tym zakresie treść wniosku skarżącej wskazywała jednoznacznie na jej subiektywny interes, a skarga musiała być w tej części oddalona.

32 W tak kształtujących się okolicznościach sprawy zaszły podstawy do częściowego uwzględnienia skargi i przypisania organowi, że nie dochował należytej staranności i dbałości o merytoryczne załatwienie sprawy w terminie mieszczącym się w granicach wyznaczonych przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadniało to przypisanie organowi stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie. Stan ten ustał jednakże definitywnie w dniu [...] grudnia 2020 r. (pismo to zostało doręczone stronie [...] grudnia 2020 r.), kiedy to organ nadał do strony pismo udzielające informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2020 r. Miało to miejsce przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie. Wobec tego Sąd w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku doręczonego organowi w dniu [...] października 2020 r. i udzielenia informacji publicznej, a zatem do załatwienia sprawy.

33 Odpowiedniego ujęcia procesowego wymagało również samo przypisanie organowi charakteru stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie, co wynika z przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd w punktach II i III sentencji na podstawie powołanych przepisów stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] października 2020 r., oraz że bezczynność organu, opisana w pkt II sentencji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

34 Omawiając kwestię kwalifikacji stwierdzonej bezczynności, w pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14 – orzeczenia dostępne jw.). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko piśmiennictwa).

35 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wskazuje się na to, że rażące naruszenie prawa jako kwalifikowana postać stanu bezprawności powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest co do zasady sam w sobie taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia, skoro sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne jw.).

36 Idąc dalej należy wyjaśnić, że sąd stwierdza rażące naruszenie prawa gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W tym kontekście termin "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym powinna być zaś dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, zwykle wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest też możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw.). Trzeba również podkreślić, że sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji prawnych (obejmujących różne dziedziny prawa) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.).

37 Zdaniem tutejszego Sądu, okoliczności związane z okresem stwierdzonej bezczynności nie wskazywały na rażące zlekceważenie zasad postępowania. Z jednej strony Sąd miał na uwadze powołane przez Burmistrza trudności organizacyjne związane ze zmianą systemu pracy w Urzędzie oraz w spółce komunalnej, będące skutkiem istniejącej w kraju sytuacji epidemicznej. Z drugiej Sąd uwzględnił również kontekst niniejszej sprawy, w którym strony niniejszego postępowania pozostają względem siebie w sporze, w którym mieszają się aspekty cywilistyczne z publicznoprawnymi. Sąd jeszcze raz przypomina, że dopiero w wyniku zastosowania daleko posuniętej prokonstytucyjnej wykładni prawa uznał, że zawarte w piśmie z dnia [...] października 2020 r. żądanie skarżącej dotyczy informacji o sprawach publicznych. Ponadto Sąd wziął pod uwagę niewielki okres zwłoki w załatwieniu sprawy oraz "minięcie się" skargi na bezczynność i pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Warto dodać, że z kontekstu czasowego działań podejmowanych przez strony postępowania wynika, że i bez wniesienia przedmiotowej skargi organ udzieliłby stronie informacji publicznej.

38 W konsekwencji, skoro stwierdzona po stronie organu bezczynność nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, to nie było też zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (w tym wypadku z urzędu – brak wniosku strony skarżącej) lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (na wniosek pełnomocnika) w kwocie [...]zł, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Trzeba również podkreślić, że zastosowanie tych środków przez sąd ma charakter fakultatywny, a wyżej przedstawione okoliczności sprawy wskazywały na to, że strona co najmniej w części kierowała się nie obywatelską potrzebą dostępu do informacji o sprawach publicznych, lecz chęcią uzyskania informacji istotnych dla jej subiektywnego interesu w indywidualnej sprawie, której dotyczy wieloaspektowy spór z Burmistrzem Miasta.

39 Podsumowując, skoro przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej po stronie Burmistrza Miasta miało miejsca uchybienie ustawowych terminów załatwienia sprawy, jednak na dzień orzekania przez tutejszy Sąd stan ten ustał, to skarga podlegała uwzględnieniu w tym zakresie, jaki odpowiada rozstrzygnięciom zawartym w pkt I-III sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie – już wcześniej odpowiednio przedstawionym w uzasadnieniu – skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym też Sąd orzekł w pkt IV wyroku.

40 O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd wziął pod uwagę wynik sprawy, wniosek strony skarżącej, wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpis od skargi) i fakt korzystania z zastępstwa prawnego (wynagrodzenie radcy prawnego i koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).