Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2018 r., II SA/Po 886/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2018 r., II SA/Po 886/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skarg Ł. J. i P. J. na decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Ł. J. kwotę [...]- ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Starosta J. decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] nr [...] z dnia 11 grudnia 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. K. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi R. i Wysogotówek na dz. nr ewid.: 186, 44, 12, 45, 40, 41, 126, 39, 38, 125, 124, [...], 160, 37, 70, 43, [...], [...] i 147 w obrębie W., dz. nr ewid.[...] i [...] w obrębie W. K. oraz dz. nr ewid.[...] w obrębie R..

3 W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Ł. J. pismem z dnia 20 lutego 2017 r. poinformował, że jest stroną postępowania w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej we wsi R. i Wysogotówek w G. K., a wydane pozwolenie jest niezgodne z prawem. Jako właściciel działki nr [...] w obrębie W. nie brał udziału w procesie dotyczącym pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i nie wiedział o decyzji Starosty [...] wydanej w tym przedmiocie. Nie został też powiadomiony o lokalizacji przepompowni na działce nr [...] w obrębie W., graniczącej z jego działką nr [...]. Organ zwrócił uwagę, że również z pism Ł. J. z dnia 20 lutego 2017 r. i 28 lutego 2017 r. przekazanych przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że nie brał on udziału w postępowaniu o wydanie wspomnianego pozwolenia na budowę, stąd istnieje konieczność wznowienia ww. postępowania w związku z zaistnieniem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

4 Starosta J. stwierdził, że w związku z wnioskiem Ł. J. postanowieniem z dnia 20 marca 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [...]. Postanowienie to, według organu, stanowiło podstawę do przeprowadzenia przezeń postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

5 Pismem z dnia 24 marca 2017 r. wezwano Ł. J. do wykazania na piśmie, że zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. – podpisanym przez J. J. – wskazano, że w czasie wizyty u Wójta G. K. w dniach 17 i 20 lutego 2017 r., ojciec Ł. J. dowiedział się o decyzji Starosty. Zwrócił się o odpis tej decyzji i okazało się, że odebrała ją wówczas nieletnia siostra Ł. J., Weronika. J. J. został nakłoniony do podpisu pisma dotyczącego budowy kanalizacji sanitarnej "około dwóch lat wstecz". O budowie przepompowni – a w konsekwencji o decyzji Starosty i podpisach ojca – skarżący dowiedział się dnia 3 lutego 2017 r.

6 Ponadto pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. – podpisanym przez J. J. – wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] w części dotyczącej budowy przepompowni na działce [...] Odnośnie do tego wniosku, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie okoliczności wskazane w art. 152 § 1 k.p.a. nie występują.

7 W toku postępowania organ ustalił, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez G. K. w dniu [...] w J.. Do wniosku tego inwestor dołączył dokumenty określone w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj.: cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Do wniosku dołączono również oświadczenia właścicieli nieruchomości na trasie przebiegu inwestycji, z których wynika, że wyrażają zgodę na budowę przedmiotowej kanalizacji na ich gruncie. Wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, Starosta J. decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. K. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi R. i Wysogotówek.

8 Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie doręczone w dniu 28 listopada 2013 r. Ł. J. – podpisane przez A. J.. Wydana decyzja została doręczona stronom postępowania, w tym Ł. J.. Organ stwierdził, że wskazana decyzja została doręczona z zachowaniem art. 39 oraz art. 43 k.p.a. Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że Ł. J. brał udział w postępowaniu o wydanie decyzji nr [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. i w ustawowym terminie czternastu dni nie wniósł od niej odwołania do organu drugiej instancji.

9 Starosta J. przyjął, iż Ł. J. o decyzji dowiedział się w dniu 17 grudnia 2013 r. – zgodnie z datą doręczenia decyzji przez operatora pocztowego. W ocenie organu, wnioski o wznowienie postępowania Ł. J. złożył w dniach 20 lutego 2017r. i 28 lutego 2017 r., z przekroczeniem terminu jednego miesiąca określonego w art. 148 k.p.a. Zdaniem organu, skoro wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony we wskazanym w art. 148 k.p.a. terminie jednego miesiąca – a w sprawie termin ten nie został zachowany – organ administracji rozpoznający sprawę w trybie wznowienia utracił kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. utracił prawo nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Ustalenie braku zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie skutkowało umorzeniem wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

10 W rezultacie złożonego przez Ł. J. odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 7 lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

11 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego co do kwestii braku uczestnictwa w postępowaniu zwykłym, był on informowany o toczącym się przed Starosta [...] postępowaniu jako jedna ze stron postępowania. Odwołujący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 27 listopada 2013 r., które odebrane zostało dnia 28 listopada 2013 r. przez A. J., oraz decyzję z dnia 11 grudnia 2013 r., odebraną 17 grudnia 2013 r. przez W. J. – co znajduje potwierdzenie w aktach organu I instancji. Nie można zatem przyjąć za odwołującym, by nie brał on udziału w postępowaniu i był pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w sprawie.

12 Według organu drugiej instancji, organ nie może odpowiadać za sposób doręczenia przesyłki, bowiem za prawidłowość dostarczenia odpowiada operator pocztowy. Nie są zatem dla organu wiarygodne wyjaśnienia odwołującego co do daty dowiedzenia się o decyzji, bowiem z akt jasno wynika, że przesyłka z decyzją została dostarczona dnia 17 grudnia 2013 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożono ponad trzy lata później. Nie zachowano więc terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a.

13 W ocenie organu odwoławczego, Starosta J. przedwcześnie wznowił przedmiotowe postępowanie bez uprzedniego zbadania zachowania terminu do wniesienia podania i, co istotne, nie ustalając wcześniej, że wnioskodawca brał udział w postępowaniu jako jedna ze stron. Niemniej w przypadku stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie wystąpienia okoliczności wskazujących bezprzedmiotowość postępowania, jest on uprawniony do umorzenia wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca, Ł. J., brał udział w postępowaniu zwykłym jako jedna ze stron. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że Starosta J. słusznie umorzył wszczęte postępowanie, bowiem kwestia uczestnictwa wnioskodawcy w postępowaniu została rozstrzygnięta na etapie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 11 grudnia 2013 r.

14 W dniu 9 sierpnia 2017 r. Ł. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję odwoławczą Wojewody z dnia 7 lipca 2017 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie interesu prawnego skarżącego. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miało istotny wpływ na wynik postępowania.

15 Skarżący wywiódł, że nie zgadza się z decyzją i podtrzymuje swoje wywody zawarte w pismach do Starosty i Wojewody. Jego zdaniem, nie ujawniono wszystkich istotnych dla wydania decyzji okoliczności, tj. w jakiej formie i kiedy ustanowiono służebność na nieruchomości sąsiada w związku z budową przepompowni, która uniemożliwia mu zabudowę działki. Nie uwzględniono też przy wydaniu decyzji istotnych okoliczności związanych z tym, że skarżący nie znał treści decyzji Starosty [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. Decyzję odebrała jego nieletnia siostra i nie przekazała jej dorosłym domownikom. Jego zdaniem, faktem oczywistym jest to, że gdyby znał decyzję Starosty, to zainteresowałby się tym, gdzie będzie przepompownia. Poza tym nie ustosunkowano się do treści pisma Geodety Powiatowego o rozpoczęciu prac przez geodetę projektanta. Analiza czasowa pisma Geodety Powiatowego uzasadnia przypuszczenia o zmianach lokalizacji przepompowni.

16 W dniu 11 sierpnia 2018 r. skargę na decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2017 r. złożył P. J., który wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji, zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 43 i art. 148 k.p.a. (sygn. akt II SA/Po [...]). W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż jak wynika z pisma wnioskodawcy Ł. J. złożonego do akt postępowania, W. J. w dniu odebrania decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r., tj. w dniu 17 grudnia 2013 r. była osobą niepełnoletnią. K. przesłanką do uznania doręczenia zastępczego jest m.in. okoliczność doręczenia dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi. Według Prokuratora, doręczenie osobie niepełnoletniej nie może zatem być traktowane jako doręczenie skuteczne. Organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do tej okoliczności. Nadto, Prokurator wskazał, iż organy obu instancji nie wyjaśniły, czy spełnione zostały inne przesłanki zastępczego doręczenia, m.in. w postaci zobowiązania osoby odbierającej do oddania przesyłki adresatowi. W konsekwencji organu obu instancji błędnie przyjęły, że wnioskodawca Ł. J. przekroczył jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek został złożony w dniu 20 lutego 2017 r., a wnioskodawca wskazał, iż o decyzji kończącej postępowanie dowiedział się w dniu 3 lutego 2017 r.

17 W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Po [...] i II SA/Po [...]).

18 W dniu 4 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił o połączeniu sprawy o sygn. akt II SA/Po [...] ze sprawą o sygn. akt II SA/Po [...] w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz o prowadzeniu dalej pod sygnaturą II SA/Po [...].

19 W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2018 r. skarżący Ł. J. wniósł o to, by WSA w Poznaniu rozstrzygając sprawę wziął w szczególność pod uwagę niezgodność projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak prawa G. K. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na wszystkie działki objęte budową.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

22 W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

23 Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

24 Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 7 lipca 2017 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 10 kwietnia 2017 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] nr [...] z dnia 11 grudnia 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. K. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi R. i Wysogotówek na dz. nr ewid.: 186, 44, 12, 45, 40, 41, 126, 39, 38, 125, 124, [...], 160, 37, 70, 43, [...], [...] i 147 w obrębie W., dz. nr ewid.[...] i [...] w obrębie W. K. oraz dz. nr ewid.[...] w obrębie R.. W ocenie organu odwoławczego, Starosta J. przedwcześnie wznowił przedmiotowe postępowanie bez uprzedniego zbadania zachowania terminu do wniesienia podania i, co istotne, nie ustalając wcześniej, że wnioskodawca brał udział w postępowaniu jako jedna ze stron. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że Ł. J. brał udział w postępowaniu zwykłym jako jedna ze stron. Kwestia uczestnictwa wnioskodawcy w postępowaniu została rozstrzygnięta na etapie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. Zdaniem organu drugiej instancji, w okolicznościach badanej sprawy Starosta J. był uprawniony do umorzenia wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym samy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że – po pierwsze – Ł. J. o decyzji dowiedział się w dniu 17 grudnia 2013 r., zgodnie z datą doręczenia decyzji przez operatora pocztowego, natomiast wnioski o wznowienie postępowania Ł. J. złożył w dniach 20 lutego 2017 r. i 28 lutego 2017 r., z przekroczeniem terminu jednego miesiąca określonego w art. 148 k.p.a. Po drugie, w ocenie organu odwoławczego, Starosta J. prawidłowo przyjął, że skoro w badanej sprawie termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany – organ administracji rozpoznający sprawę w trybie wznowienia utracił kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. utracił prawo nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W konsekwencji konieczne było umorzenie wznowionego postępowania.

25 Sąd stwierdził, że stanowisko organów obu instancji nie jest prawidłowe

26 i zostało oparte na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

27 Ocenę legalności działań organów administracyjnych w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, że organy administracyjne obu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy daty złożenia przez Ł. J. podania o wznowienie postępowania. W swojej decyzji Starosta J. wskazał, że skarżący "(...) wnioski o wznowienie postępowania złożył w dniach 20 lutego 2017 r. i 28 lutego 2017 r." Tymczasem w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w J. skarżący wskazał, że jest on stroną w postępowaniu, lecz nie powiadomiono go o tym, że dojdzie do budowy kanalizacji sanitarnej, w tym przepompowni. Poza tym skarżący wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniach 20 lutego 2017 r. i 28 lutego 2017 r. pisma wskazujące na to, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 11 grudnia 2013r. oraz że nie wyraził zgody na dysponowanie jego nieruchomością. Organy obu instancji nie wyjaśniły, które z tych podań stanowiło żądanie strony wznowienia postępowania w rozumieniu art. 147 k.p.a. Należy stwierdzić, że ustalenie momentu złożenia podania w tym względzie stanowi okoliczność istotną dla oceny prawidłowości działania organów w niniejszej sprawie (art. 61 § 3 i art. 147 k.p.a.).

28 W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dla oceny niezgodności z prawem badanej decyzji, kluczowe znaczenie miała kwestia uznania przez organ zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania i stąd jego umorzenia w całości na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."). W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, ze względu na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. W takiej sytuacji nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. wyrok NSA z 18 maja 1998 r., sygn. akt II SA 76/98; wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1225/96; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku bezprzedmiotowości jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Argumentum a contrario, umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty stanowi naruszenie art. 105 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Łodzi z 23 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 435/96; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2002 r., sygn. akt IV SA 2152/00; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypływająca z art. 104 k.p.a. zasada, że merytoryczne rozpoznanie sprawy powinno wiązać się z wydaniem decyzji co do istoty, a umorzenie postępowania jedynie w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji, rozciąga się nie tylko na rozstrzygnięcia w zwyczajnym toku postępowania administracyjnego, ale również w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania, w tym z art. 145 i n. k.p.a. (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, 56, s. 29). O ile przy tym przesłanki umorzenia postępowania trzeba oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania w trybie zwykłym, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach stron w obu instancjach, o tyle w trybach nadzwyczajnych właściwym kryterium oceny jest dopuszczalność z punktu widzenia przesłanek wszczęcia i prowadzenia postępowania w danym trybie.

29 Bezprzedmiotowość postępowania jest kategorią odmienną od bezzasadności podstawy jego prowadzenia. W postępowaniach prowadzonych na wniosek strony – a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy – jej żądanie może być bezzasadne, co nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie może prowadzić do umorzenia postępowania.

30 Powyższe uwagi należy odnieść do postępowania nadzwyczajnego po wznowieniu na podstawie art. 145 i n. k.p.a. Niezbędne jest wyraźne odróżnienie przypadków, w których możliwe (i konieczne) jest merytoryczne rozpoznanie sprawy co do istnienia jednej z podstaw, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. – od sytuacji, w których zaistnieją prawne przeszkody do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a. Do przeszkód takich należą: nieistnienie przesłanek pozytywnych – nierozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną oraz niewystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia, oraz wystąpienie przesłanki negatywnej – upływ terminu miesięcznego z art. 148 k.p.a. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

31 W rozpoznawanym przypadku organy administracyjne stwierdziły, że Ł. J. brał udział w postępowaniu zwykłym jako jedna ze stron – był on informowany o toczącym się przed Starostą Jarocińskim postępowaniu jako jedna ze stron: skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 27 listopada 2013 r., które odebrane zostało dnia 28 listopada 2013 r. przez A. J., oraz decyzję z dnia 11 grudnia 2013 r., odebraną 17 grudnia 2013 r. przez W. J. – co znajduje potwierdzenie w aktach organu I instancji.

32 Według organu odwoławczego, powyższe okoliczności dowodzą temu, że skarżący nie dochował miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż Ł. J. o decyzji dowiedział się w dniu 17 grudnia 2013 r. – zgodnie z datą doręczenia decyzji przez operatora pocztowego, natomiast wnioski o wznowienie postępowania Ł. J. złożył w dniach 20 lutego 2017 r. i 28 lutego 2017 r. Według organu drugiej instancji, organ nie może odpowiadać za sposób doręczenia przesyłki, bowiem za prawidłowość dostarczenia odpowiada operator pocztowy. Nie są zatem dla organu wiarygodne wyjaśnienia odwołującego co do daty dowiedzenia się o decyzji, bowiem z akt wynika, że przesyłka z decyzją została dostarczona dnia 17 grudnia 2013 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożono ponad trzy lata później.

33 W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu odwoławczego jest oparte na wadliwych założeniach. Po pierwsze, niedopuszczalne jest wywodzenie okoliczności dotyczących przesłanek wznowienia postępowania – o charakterze formalnym – z ustaleń poczynionych co do meritum sprawy, związanego w tym przypadku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Działania organu administracji powinny rozpoczynać się od ustaleń dotyczących tego, kiedy wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji ostatecznej, a dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowania

34 – powinna zmierzać do zbadania, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W przeciwnym wypadku – jak w analizowanej sprawie – organ poddawał badaniu najpierw zasadność wniosku, nie zaś jego dopuszczalność, w tym istnienie przesłanek pozytywnych i negatywnych dla rozpoznania meritum sprawy. Taki sposób działania organu miał charakter wadliwy i rezultacie doprowadził do naruszenia art. 148 § 2 k.p.a., który expressis verbis stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organy obu instancji skupiły się na badaniu skuteczności doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia 11 grudnia 2013 r., zamiast – w pierwszej kolejności – na ustaleniu, kiedy Ł. J. dowiedział się o decyzji. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania ze wskazanej przyczyny faktu doręczenia mu decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

35 W realiach niniejszej sprawy organy odwoławczy, sugerując się ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji co do istoty sprawy – zakładającymi prawidłowość doręczeń poczynionych względem skarżącego w toku postępowania w trybie zwyczajnym – przyjął w sposób bezkrytyczny, że skarżący dowiedział się o decyzji w dniu 17 grudnia 2013 r. Organy obu instancji nie poddały weryfikacji twierdzeń skarżącego, który wskazywał w toku postępowania, że o budowie przepompowni – a w konsekwencji o decyzji Starosty [...] dowiedział się dnia 3 lutego 2017 r. W świetle całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś tego, że prace nad kanalizacją sanitarną w pobliżu nieruchomości skarżącego rozpoczęły się ponad trzy lata po wydaniu decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r., za wiarygodne mogłyby zostać uznane argumenty skarżącego, który wskazał, że gdyby znał decyzję Starosty, to zainteresowałby się tym, gdzie będzie przepompownia. Wiarygodność tych twierdzeń powinny zweryfikować organy orzekające w analizowanej sprawie, o czym stanowi art. 80 k.p.a. Organy administracyjne nie podjęły żadnych czynności w celu wyjaśnienia kwestii momentu powzięcia przez skarżącego wiedzy o decyzji. Okoliczność ta miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

36 Niezależnie od powyższej oceny dotyczącej wadliwości działań organów we wstępnej fazie postępowania o wznowienie, Sąd stwierdził, że również czynności dowodowe organów odnośnie do istoty postępowania po wznowieniu zostały przeprowadzone w sposób naruszający przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym kontekście za nieuzasadnione należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że za prawidłowość doręczeń odpowiada operator pocztowy. Odpowiedzialność operatora pocztowego za niewykonanie lub nienależyte wykonanie usługi pocztowej, na podstawie art. 87 i n. ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tekst jend. Dz.U. z 2017, poz. 1481 ze zm.) nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązków związanych z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w tym wynikających z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.

37 W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły wątpliwości związanych z podnoszoną przez skarżących małoletniością osoby, która odebrała korespondencję kierowaną przez Starostę Jarocińskiego do Ł. J. w toku postępowania o wydanie pozwolenia G. K. na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi R. i Wysogotówek. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. – podpisanym przez J. J. – wskazano, że odpis decyzji Starosty [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. odebrała nieletnia siostra skarżącego - W. J.. Organy obu instancji nie wyjaśniły, za pomocą właściwych środków dowodowych, czy w dniu odbioru wspomnianej decyzji, 17 grudnia 2013 r., W. J. była osobą małoletnią. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w perspektywie treści art. 43 k.p.a., który stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, m.in. dorosłemu domownikowi. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie poglądem pojęcie dorosły powinno być utożsamiane z pojęciem "pełnoletni", użytym w art. 10 § 1 Kodeksu cywilnego (zob.: wyrok NSA w Lublinie z 18 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 1405/97; postanowienie NSA w Poznaniu z 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, ONSA 1995, Nr 2, poz. 53; wyrok NSA z 5.11.2010 r., sygn. akt II GSK 948/09; wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 948/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Borkowski, Doręczenia w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 244). Dorosłym jest więc ten, kto ukończył 18 lat, oraz ten, kto przed ukończeniem 18 lat zawarł małżeństwo. Doręczenie pisma domownikowi małoletniemu nie jest prawnie skuteczne (zob.: wyrok NSA z 9 grudnia 1994 r., sygn. akt IV SA 515/93; wyrok NSA we Wrocławiu z 11 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2029/95, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli jednak adresat takiego pisma, które w sposób zastępczy zostało doręczone małoletniemu domownikowi, dokona w terminie czynności warunkowanych przez doręczenie, to wadliwe doręczenie pisma nie ma dla niego ujemnych skutków prawnych (zob. wyrok NSA w Poznaniu z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Po 2081/97, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

38 W badanym przypadku skarżący nie wniósł we właściwym terminie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. Natomiast wskazywał w analizowanym postępowaniu w sposób konsekwentny, że decyzję odebrała w dniu 17 grudnia 2013 r. małoletnia wówczas siostra skarżącego. Organy nie wyjaśniły w badanym postępowaniu tej kwestii, natomiast przyjęły w sposób arbitralny, że doszło do skutecznego doręczenia wskazanej decyzji, a ponadto skarżący został zawiadomiony skutecznie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie w dniu 28 listopada 2013 r. przez A. J.. Nie wykazano przy tym w treści decyzji, czy również to ostatnie doręczenie nastąpiło w sposób zgodny z art. 43 k.p.a., tj. czy A. J. była w chwili odebrania przesyłki osobą dorosłą. W związku z podniesionymi przez skarżącego w toku postępowania zarzutami nie można uznać, że organy dopełniły wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia istotnych z punktu widzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. okoliczności faktycznych.

39 W związku z powyższymi uchybieniami należy stwierdzić, iż w badanej sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a ponadto art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nieprawidłowości te doprowadziły do nieuprawnionego zastosowania art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie przedmiotowego postępowania po jego wznowieniu.

40 W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracyjne uwzględnią ocenę prawną dokonaną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

41 W związku z tą oceną organy powinny ustalić przede wszystkim, kiedy Ł. J. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. oraz dokonać właściwych ustaleń dotyczących momentu, w którym skarżący dowiedział się o wskazanej decyzji. W przypadku ustalenia, że miesięczny termin z art. 148 k.p.a. został zachowany, organy dokonają wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia, czy Ł. J. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W tym celu może okazać się niezbędne przesłuchanie w charakterze świadków osób, które odebrały przesyłki zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wskazaną decyzję. W sytuacji ustalenia ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ powinien usunąć powstałe w tej drodze uchybienia dotyczące postępowania co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

42 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie I. sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

43 O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

44 Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 15 litego 2018 r., albowiem na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia przez sąd organów administracji w rozpoznaniu sprawy.