Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 788/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 788/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 J. C. pismem z dnia [...] maja 2017 r., sprecyzowanym w dniu [...] października 2017 r., wniósł o stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], ustalającej na rzecz A. G. i K. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego, na działce nr [...], obręb geodezyjny D. , w miejscowości S., gm. Ż.,.

3 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy Ż., uznając, że J. C. nie ma interesu prawnego do bycia stroną postępowania.

4 Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. J. C. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy Ż..

5 Po rozpoznaniu skargi J. C. na postanowienie SKO w K. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżone postanowienie.

6 W uzasadnieniu Sąd w szczególności zwrócił uwagę, że organ błędnie sformułował sentencję postanowienia, albowiem zamiast odmowy wszczęcia postępowania Kolegium przy wybranym wariancie rozstrzygnięcia winno utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.

7 Sąd wskazał również, że Kolegium nie pochyliło się nad zarzutami wskazanymi przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tymczasem już na podstawie zebranych w aktach materiałów da się ustalić, iż prawdopodobnie (konieczne jest zweryfikowanie odległości pomiędzy działkami) interes prawny J. C. może znaleźć umocowanie w treści § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten kreuje bowiem dodatkowe i istotne obwarowania prawne w sferze inwestycyjnej dla nieruchomości dotychczas rolnych, jeżeli w ich otoczeniu dojdzie do przekształcenia terenów na mieszkaniowe (obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej, ale nadto – pośrednio – dochowania weryfikowanych w niej standardów emisyjnych).

8 Po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt do organu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r.

9 Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Wójta Gminy Ż..

10 Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. J. C. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w całości i orzekło co do istoty sprawy poprzez (1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w całości oraz (2) odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 18 kwietnia, nr [...]

11 W wyniku rozpoznania skargi J. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]

12 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], w skutek czego w obiegu prawnym nadal pozostawało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy było ponowne rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez J. C. od tego postanowienia, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r. Tymczasem Kolegium pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] pozostawiając w obiegu prawnym postanowienie z [...] listopada 2017 r. wraz z nadal nierozpoznanym środkiem odwoławczym od tego postanowienia, a następnie wydało decyzje merytoryczne z dnia [...] kwietnia 2019 r. i z dnia [...] maja 2019 r.

13 Dalej Sąd zauważył, że w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium postanowiło o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż w pkt 1 uchyliło decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2018 r., znak SKO [...]/17 w całości. Rozstrzygniecie to jest całkowicie niezrozumiałe. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r. brak jest jakiekolwiek próby wyjaśnienia motywów takiego rozstrzygnięcia. Nie wskazano czego dotyczyła decyzja w z dnia [...] stycznia 2018 r., znak SKO [...]/17, a tym bardziej jakie były przyczyny prawne jej uchylenia. Również z akt sprawy nie wynika, jaki był przedmiot tej decyzji, na jakim etapie postępowania została wydana. Sąd dostrzegł, że zarówno data jak i numer tej "decyzji" odpowiadają w rzeczywistości dacie i numerowi postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] Można zatem założyć, że doszło do omyłki pisarskiej i wolą organu było uchylenie postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], a nie "decyzji". Niemniej przy takim założeniu zaznaczyć należy, że postanowienie SKO w K. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało już uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym zakresie przez Kolegium.

14 Udzielając wskazówek co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować wciąż funkcjonujące w obiegu prawnym postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., [...] i ponownie rzetelnie i starannie rozpoznać wniosek J. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy.

15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w całości i orzekło co do istoty sprawy poprzez (1) uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w całości i (2) odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]

16 W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że było związane w niniejszej sprawie oceną zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], który nakazywał naprawienie błędów proceduralnych i omyłek pisarskich w zaskarżonej decyzji SKO, oraz poprzedzającym go wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], który nakazywał SKO w K. ustalenie, czy J. C. posiada interes prawny do bycia stroną w postępowaniu.

17 Zdaniem organu analiza danych odległościowych odzwierciedlonych na mapie będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. pozwala stwierdzić, że J. C. miał w niniejszej sprawie interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do bycia stroną i zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż nie brał udziału przy wydawaniu tej decyzji. Wobec tego należało zbadać, czy wydana decyzja z o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. była dotknięta jedną z wad nieważności z art. 156 K.p.a.

18 Stwierdzając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wskazane w pkt 1 i 3-7 organ rozważył czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się J. C., nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

19 W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak spełniania przesłanki dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja wpisuje się w ład architektoniczny zastany na analizowanym obszarze. W istocie analiza urbanistyczna nie przedstawiała szczegółowych danych nieruchomości objętych obszarem analizowanym, jednak dane w niej przedstawione były wystarczające do przyjęcia, iż planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Wobec tego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

20 Kolegium podkreśliło, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy w dniu [...] kwietnia 2019 r. dokonało analizy zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa (poszczególnych parametrów), czemu dało szczegółowo wyraz w swoim uzasadnieniu. Przywołana decyzja Kolegium zawierała szerokie uzasadnienie prawne i faktyczne. Wskazano przesłanki, którymi kierowano się przy wydawaniu decyzji. Wymieniona decyzja była prawidłowa pod względem merytorycznym. Kolegium w całości podzieliło ustalenia merytoryczne zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Jednakże w przywołanej decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]/18 znalazły się błędy proceduralne, na które zwrócił uwagę WSA z P.. Zdaniem Kolegium należało najpierw rozstrzygnąć kwestię zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]/17, a następnie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Ponieważ takie rozstrzygnięcie nie nastąpiło, w niniejszej sprawie zasadne było w pierwszej kolejności uchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak SKO [...]/18 w całości, wyeliminowanie postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r., nr SKO [...]/17 (wobec złożenia od niego środka odwoławczego przez J. C.), a następnie orzeczenie merytoryczne poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]

22 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Kolegium zasadnie uchyliło decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Wójta Gminy Ż., albowiem – jak to już wskazał Sąd w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r. – została ona wydana w sytuacji, w której w obrocie prawnym znajdowało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Wójta Gminy Ż.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił bowiem wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], wydane w wyniku rozpoznania wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] grudnia 2017 r. Po wydaniu tego wyroku w obrocie prawnym pozostało postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., a obowiązkiem Kolegium było ponowne rozpoznanie wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] grudnia 2017 r. Tymczasem Kolegium bez rozpoznania tego wniosku i bez wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania, pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Wójta Gminy Ż.. Tym niemniej, wobec pozostawania w obrocie prawnym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2017 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie toczyło się. W konsekwencji, wszczęcie postępowania na wniosek z dnia [...] maja 2017 r., zamiast rozpoznania środka odwoławczego od postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie było prawnie nieskuteczne.

23 Tym niemniej, za wadliwe zdaniem Sądu należało uznać rozstrzygnięcie Kolegium co do istoty sprawy poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w całości oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]

24 Odnosząc się w pierwszej kolejności do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w całości Sąd zaznaczył, że w istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować wciąż funkcjonujące w obiegu prawnym postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., [...] (z przyczyn wskazanych powyżej) i ponownie rzetelnie i starannie rozpoznać wniosek J. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym niemniej Kolegium wadliwie przyjęło, że mogło te dwie sprawy załatwić w jednej decyzji. Uwadze Kolegium umknęło bowiem, że rozpoznając wniosek J. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy działało w ramach zakreślonych przez art. 138 § 1 K.p.a. Wskazany przepis stanowi natomiast, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3).

25 Z powyższego wywodzi się, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 K.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny.

26 Skoro więc kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Kolegium zapadła po rozpoznaniu wniosku J. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr SKO [...]/18, Kolegium w ramach rozpoznania tego środka odwoławczego nie mogło wyeliminować z obrotu prawnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji, skoro Kolegium w niniejszym postępowaniu nie mogło rozstrzygać co do bytu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r., znak SKO [...]/17 o odmowie wszczęcia postępowania, wadliwe w tym postępowaniu okazało się orzekanie merytoryczne w sprawie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] Ponadto Sąd wskazał, że Kolegium w tym zakresie powoływało się na analizę dokonaną przez Kolegium w składzie rozpoznającym sprawę po raz pierwszy w dniu [...] kwietnia 2019 r., gdy tymczasem wszystkie czynności podejmowane przez Kolegium bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. należy uznać za nieskuteczne.

27 Formułując wskazówki co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu – w sytuacji uchylenia przez Sąd zarówno decyzji z dnia [...] marca 2020 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. – będzie rozpoznanie wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] grudnia 2017 r., złożonego od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego (omyłkowo wskazanego jako SKO w P. – uw. własna Sądu) z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpoznając wniosek skarżącego w tym zakresie organ będzie kierował się wskazówkami zawartymi w wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], co do interesu prawnego J. C. we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dopiero po rozstrzygnięciu wymienionego wniosku i ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] – możliwe będzie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. i dalsze procedowanie w sprawie.

28 Po otrzymaniu akt z Sądu, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku J. C. z dnia [...] grudnia 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w K. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie SKO w K. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

29 W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że J. C. ma interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w składzie rozpoznającym sprawę w dniu [...] listopada 2017 r.) winno więc wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. i dalej procedować w sprawie.

30 Dalej, pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. SKO w K. zawiadomiło o wszczęciu na wniosek J. C. z dnia [...] maja 2017 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]

31 Następnie decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] (mylnie określonej jako [...] – uw. Sądu), Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z at. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku J. C. z dnia [...] maja 2017 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr [...], położonej w D., gm. Ż..

32 Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że J. C. jako właściciel działki nr [...], ma interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. J. C. wskazał, że planowana inwestycja wpływać będzie niekorzystnie na jego nieruchomość i będzie ograniczać możliwości rozwoju jego gospodarstwa. Kolegium wzięło pod uwagę treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn., akt II SA/Po [...] i uznało, że w kontekście tych zarzutów oraz brzmienia przepisu § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (stan na Dz. U. z 2016 r., poz. 71) należy przyjąć, że J. C. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu.

33 Wobec tego należało ustalić, czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w tym celu Kolegium przeanalizowało sporządzoną w niniejszej sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co prawda analiza sporządzona w sprawie nie zawiera danych wyjściowych każdego parametru dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym, to jednak analiza ta zawiera opis każdego parametru, łącznie ze wskazaniem wartości średniej oraz z wyjaśnieniem w jaki sposób organ I instancji ustalił parametry dla planowanego budynku. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest natomiast pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

34 Idąc dalej Kolegium wskazało, że w wyznaczonym obszarze analizowanym w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i hodowlanych (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże, budynki inwentarskie). Kolegium dokonało przy tym weryfikacji granic obszaru analizowanego. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi ok. 60 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 180 m. W takiej też odległości organ I instancji winien wyznaczyć obszar analizowany, czego nie zrobił, jednakże w ocenie Kolegium nie jest to rażące naruszenie prawa. Kolegium przeprowadziło analizę na właściwie wyznaczonym obszarze. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (np. działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową oraz kontynuuje funkcję zabudowy.

35 Dalej podkreślono, że ze sporządzonej analizy wynika, że ustalone dla planowanego budynku parametry mieszczą się w ustalonych przedziałach i nie zaburzają istniejącego ładu przestrzennego. Po pierwsze, wskaźnik intensywności zabudowy budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 0,1 do 0,3, a średnia wartość wynosi 0,2. W związku z tym, że intensywność zabudowy po zrealizowaniu inwestycji nie przekroczy maksymalnej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, organ I instancji na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z.") przyjął dla projektowanego budynku wartość 0,3, co kontynuuje warunek intensywności zabudowy.

36 Z kolei szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym wynosi od 10 m do 16 m. Średnia wartość tego parametru wynosi ok. 13 m. Przy uwzględnieniu tolerancji 20 % - szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku powinna mieścić się w przedziale od 10 m do 16 m. Z uwagi na to, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku nie przekroczy wartości maksymalnej tego parametru, to na podstawie § 6 ust. 2 R.w.n.z. organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej w przedziale od 10 m do 16 m. Planowany budynek mieszkalny o wnioskowanej szerokości elewacji frontowej ok. 15 m kontynuuje ten parametr. Szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych w obszarze analizowanym wynosi natomiast 8 m. Przy uwzględnieniu 20 % tolerancji - szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku powinna mieścić się w widełkach od 6 m do 10 m. Projektowany budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 8 m spełnia warunek kontynuacji tego parametru w wyznaczonym obszarze analizowanym.

37 Następnie wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach wynosi od 4 m do 6 m. Organ I instancji zastosował odstępstwo od zasady, uregulowane w § 7 ust. 4 R.w.n.z. z uwagi na to, że projektowany budynek nie przekroczy maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Stąd na dla planowanego budynku mieszkalnego można ustalić ten wskaźnik na poziomie do 6 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków garażowych i gospodarczych na sąsiednich działkach wynosi od 3 m do 5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku garażowego nie przekroczy maksymalnej wartości tego parametru w obszarze analizowanym i można przyjąć ten parametr na poziomie do 5 m. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają dach strome, dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 30 0 do 45° i wysokości do głównej kalenicy dachu od 7 m do 9,5 m. Stąd dla planowanego budynku organ I instancji mógł ustalić geometrie dachu zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. dach dwu- lub wielospadowy i wysokość do głównej kalenicy do 7 m. Planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji geometrii dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

38 Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także zostały w niniejszej sprawie spełnione.

39 Dalej podniesiono, że w sprawie nie doszło do naruszenia pozostałych przesłanek z art. 156 K.p.a. Właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia był Wójt Gminy Ż., wobec czego nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. Niniejsza sprawa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia innej decyzji, decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

40 W skardze z dnia [...] września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. C. wskazał, że wieś jest rolnicza, do upraw stosowane są nawozy i opryski, a podczas upraw jest hałas oraz fetor z rozlewanej gnojownicy. Skarżący podkreślił, że została mu ograniczona możliwość hodowli do 40 DJP. W jego opinii analiza danych odległościowych i analiza urbanistyczna zostały błędnie przeprowadzone.

41 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, utrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

42 W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w wyniku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Po wydaniu tego wyroku w obrocie prawnym pozostało postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., które na mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] zostało uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Tym samym do chwili obecnej nie został rozpoznany wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy. Za wadliwe zatem należy uznać merytoryczne orzekanie w sprawie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kolegium bez rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zawiadomiło o wszczęciu postępowania nieważnościowego, a następnie decyzją z dnia [...] września 2021 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. W konsekwencji, do chwili obecnej pozostaje nierozpoznany wniosek J. C. z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2019 r.

43 Pełnomocnik skarżącego podkreślił także, że przeprowadzona analiza, na której swoje rozważania oparło Kolegium, obarczona jest licznymi błędami i brakami. Co oczywiste, tak sporządzona analiza urbanistyczna nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, a brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

44 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

45 Skarga okazała się niezasadna.

46 W pierwszej kolejności należy podkreślić, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba uwzględnić fakt, iż sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w trzech uprzednio w niej zapadłych prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] i z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach wiążą zarówno organ, jak i Sąd w obecnym składzie.

47 W ostatnim z wydanych w tej sprawie wyroków tut. Sąd formułując wskazówki co do dalszego postępowania wskazał, że obowiązkiem Kolegium będzie rozpoznanie wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] grudnia 2017 r., złożonego od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpoznając wniosek skarżącego w tym zakresie organ miał przy tym kierować się wskazówkami zawartymi w wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], co do interesu prawnego J. C. we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dopiero po rozstrzygnięciu wymienionego wniosku i ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] – możliwe będzie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. i dalsze procedowanie w sprawie.

48 Zdaniem Sądu w składzie orzekającym – wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego zawartymi w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę zgodnie ze wskazówkami Sądu zawartymi w wyroku z dnia [...] kwietnia 2021 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że po zwrocie akt do organu wraz z prawomocnym orzeczeniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności rozpoznało wniosek J. C. z dnia [...] grudnia 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Kolegium uchyliło wskazane postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W uzasadnieniu Kolegium odnosząc się do wskazówek zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...] co do interesu prawnego J. C. we wszczęciu postępowania nieważnościowego, nakazało wszcząć postępowanie w sprawie (k. 30-33 akt adm. organu odwoławczego). W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie rozpoznającym sprawę w dniu [...] listopada 2017 r., wszczęło na wniosek J. C. z dnia [...] maja 2017 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], o czym zawiadomiło strony postępowania pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] (k. 34 akt adm. organu odwoławczego). Kolejnym etapem w postępowaniu było więc rozpoznanie wniosku J. C. z dnia [...] maja 2017 r., co nastąpiło zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...].

49 Idąc dalej, w kontekście wyroku tut. Sądu z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], jako bezsporną należało uznał okoliczność posiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Niewątpliwie bowiem zlokalizowanie zabudowy jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od działki skarżącego na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) oraz przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) powodowało i nadal powoduje, że skarżący stracił możliwość ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego do produkcji większej niż 40 DJP bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

50 Przechodząc do meritum wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.

51 W przypadku ustalenia wystąpienia w sprawie jednej z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., tj. wystąpi jedna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco.

52 W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 K.p.a. W tym zakresie Sąd w całości podziela rozważania poczynione przez Kolegium. Spór powstał natomiast na tle oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc czy decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

53 W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

54 Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do zbadania, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13).

55 Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

56 Jak słusznie zauważył organ rozstrzygający, w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy Ż. oparł rozstrzygnięcie o analizę urbanistyczną, która została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 2 R.w.n.z. Z części tekstowej sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika szerokość frontu działki oraz przyjęty promień obszaru analizowanego. Autor analizy ograniczył się do wskazania, że obszar ten jest zgodny z § 3 rozporządzenia. Tym niemniej, z załącznika graficznego do analizy wynika, że front działki wynosi ok. 60 m, a zatem jego trzykrotność wynosi 180 m. Zasadą jest przy tym, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 30/17). Błędne byłoby jednak stanowisko, że granica obszaru analizowanego nie może być oznaczona kwadratem lecz tylko okręgiem, nawet jeżeli spełnione są w tym zakresie nałożone przez przepis § 3 ust. 2 R.w.n.z. wymagania dotyczące analizowanego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1934/13). W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w formie prostokąta, jednakże nie w odległości minimum 180 m od wszystkich granic działki. Jak wynika z części graficznej analizy urbanistycznej, obszar analizowany został zakreślony w odległości od ok. 110 do 130 m od północnej granicy działki, od ok. 90 m do 110 m od jej wschodniej granicy, od ok. 100 m do 140 m od południowej granicy działki i od 150 m do 170 m od zachodu.

57 W tym miejscu podkreślić jednak należy, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10).

58 Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium samodzielnie przeprowadziło analizę spełnienia w sprawie warunku dobrego sąsiedztwa, a w tym kontynuacji funkcji zabudowy na właściwe wyznaczonym obszarze analizowanym, i uznało, że warunek ten został spełniony z uwagi na występowanie na działkach [...], [...] i [...], objętych obszarem analizowanym, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

59 Tym niemniej, z akt sprawy nie wynika, na jakiej mapie Kolegium dokonało wyznaczenia obszaru analizowanego. Można się jedynie domyślać, że prawdopodobnie analizy dokonano w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy kopię mapy zasadniczej wydanej w dniu [...] stycznia 2017 r. (stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]), przy czym na mapie tej nie wskazano daty przyjęcia materiału do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. nienumerowana akt adm.). Jest to bowiem jedyna znajdująca się w aktach sprawy mapa, która obejmuje swoim zasięgiem wspomnianą przez Kolegium działkę nr [...], która nie widnieje na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]

60 Idąc dalej zauważyć należy, że na mapie tej działka nr [...] oznaczona jest symbolem "RV", a działka nr [...] oznaczona jest symbolem "Br-RV" i "RV". Na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., opracowanej w dniu [...] września 2016 r. (k. nienumerowana akt adm.), działka nr [...] także oznaczona jest symbolem "RV", a działka nr [...] oznaczona jest symbolem "Br-RV" i "RV".

61 W kontekście powyższego wyjaśnienia więc wymaga, że zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.; obowiązującego od dnia [...] czerwca 2001 r. do dnia [...] lipca 2021 r.), grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się m. in. grunty orne, oznaczone symbolem – R (lit. a) i grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem – Br (lit. e) oraz nieużytki. Z załącznika nr [...] do tego rozporządzenia wynika, że do gruntów rolnych oznaczonych symbolem R zalicza się m. in. grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową (pkt 3), a do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem Br zalicza się grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej (pkt 1), pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki (pkt 2) oraz pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej (pkt 3).

62 Dwie działki, co do których Kolegium uznało, że są zabudowane budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi w istocie w dniu wydania kwestionowanej decyzji był więc działkami rolnymi, na których znajdowała się zabudowa związana z produkcją rolną lub ogrodniczą (dz. nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa (dz. nr [...]).

63 W kwestii działki nr [...] wskazać należy, że na kopii mapy zasadniczej wydanej w dniu [...] stycznia 2017 r. (stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]) jest ona oznaczona symbolem "B". Choć na mapie brak jest czytelnego oznaczenia daty przyjęcia materiału do zasobu geodezyjnego i kartograficznego możliwe jest przesądzenie, że na tej działce w dniu wydania decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w istocie znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Mapa ta musiała bowiem zostać sporządzona już po dniu wejścia w życie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] marca 2001 r., skoro część działek oznaczona jest jako grunty rolne i grunty rolne i zabudowane, a część jako tereny mieszkaniowe (do których zalicza się grunty niewchodzące w skład działek siedliskowych zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne) (działki nr [...]). Przed wejściem w życie wskazanego powyżej rozporządzenia obowiązywały bowiem przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), zgodnie z którymi do terenów mieszkalnych, do których oznakowania należy stosować skrót literowy B, zaliczało się zarówno tereny pod budynkami przeznaczonymi na cele mieszkalne nie wchodzącymi w skład zabudowy siedliska, jak również tereny pod budynkami, w tym mieszkalnymi, na obszarach gromad (zob. § 21 pkt 11 w zw. z § 18 ust. 3 pkt 1 i 2). Widoczny na mapie identyfikator ewidencyjny materiału zasobu "[...]" wskazuje przy tym, że mapa została opracowana w 2010 r. Z okoliczności tych wywieść można, że działka nr [...] niewątpliwie w dniu wydania decyzji nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który nie wchodził w skład siedliska.

64 Ostatecznie więc Kolegium zasadnie stwierdziło, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

65 Tym niemniej, nawet gdyby przyjąć, że w obszarze analizowanym występowała wyłącznie zabudowa zagrodowa, to nie wpłynęłoby to na prawidłowość ostatecznej konkluzji Kolegium co do niewystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

66 Faktem jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie spraw o wydanie warunków zabudowy ugruntowane jest stanowisko, że choć zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi prostą kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej (por. NSA wyroku z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt: II OSK 1079/07).

67 Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie kluczowym jest, że decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], podlega kontroli wyłącznie w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Jego celem, jak już wskazano na wstępie, nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ale ustalenie, czy kontrolowana decyzja została wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.

68 Raz jeszcze przy tym podkreślić należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być natomiast utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97).

69 Tymczasem w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji, zabudowa zagrodowa definiowana jest jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2008 r, sygn. akt II OSK 1536/07, z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13), przy czym dopuszcza się również zabudowę rozsianą. Zabudowa zagrodowa obejmuje więc budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika.

70 Skoro więc jedną z funkcji zabudowy zagrodowej jest funkcja mieszkalna, współistnienie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z zabudową zagrodową nie stoi w rażącej sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji zabudowy na danym terenie. O istotnym naruszeniu prawa w postępowaniu o warunkach zabudowy można by mówić gdyby planowana inwestycja była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się z nim pogodzić (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 487/19).

71 Idąc dalej, Sąd w całości podziela rozważania Kolegium dotyczące braku naruszenia ładu przestrzennego przez ustalone w zaskarżonej decyzji parametry budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego. Określone parametry nie przekraczają wskaźników maksymalnych występujących na terenie analizowanym. W rozpoznawanej sprawie wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej nie są przy tym sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2017 r., co wyklucza uznanie, że decyzja za została wydana z rażącym naruszeniem prawa, obligującym organ do stwierdzenia jej nieważności.

72 Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że argumenty zgłaszane przez skarżącego miały znaczenie przy ocenie, czy przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co nie było w niniejszej sprawie sporne.

73 Z kolei w kontekście twierdzeń strony zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. wskazać natomiast należy, że wykonana na poczet postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy analiza urbanistyczna w istocie została sporządzona z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest niewłaściwe przeprowadzenie analizy, ale wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. O rażącym naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa można mówić tylko wtedy, gdyby dopuszczone w ramach decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowanie terenu znacząco naruszało ład przestrzenny w obszarze analizowanym i powodowało zaburzenie harmonijnej całości urbanistycznej obszaru lokalizacji inwestycji. Taka sytuacja w opinii Sądu nie występuje w niniejszej sprawie.

74 Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

75 Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] marca 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).