Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2023 r., II SA/Po 23/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2023 r., II SA/Po 23/23

Sentencja

1 Dnia 15 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi X. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody z dnia 4 listopada 2022 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 Starosta [...] (dalej jako Starosta) decyzją z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 162 §1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z póź. zm., dalej k.p.a.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. dalej Pr. bud.) stwierdził wygaśnięcie w całości ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 23 października 2013 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej też jako skarżąca lub strona), pozwolenia na budowę obejmującego budowę zakładu produkcji energii z biomasy na działce oznaczonej, w dacie wydania decyzji, numerem ewid. [...] obręb [...] W..

3 Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] we W. (dalej też jako PWiK ) pismem z dnia 23 marca 2022r. (data wpływu do organu 25 marca 2022 r.) wniosło o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia 23 października 2013 r. Jako podstawę wygaszenia PWiK powołał art. 37 ust. 1 pr. bud., uzasadniając to faktem przerwy w robotach budowlanych trwającej dłużej niż trzy lata.

4 Pismem z dnia 31 marca 2022 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń.

5 Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. Starosta wezwał spółkę PWiK do przedstawienia informacji potwierdzających, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (zgodnie z informacją zawartą w piśmie z dnia 23 marca 2022 r.).

6 Ponadto postanowieniem skierowanym do spółki X. z dnia 4 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 pr. bud. organ wniósł o przedłożenie dowodów w postaci dziennika budowy lub innych będących w posiadaniu inwestora, potwierdzających rozpoczęcie i kontynuację robót budowlanych.

7 Na powyższe spółka PWiK przekazała kopię dziennika budowy, a spółka X. oryginał dziennika budowy prowadzonego dla powyższej inwestycji. Ostatni wpis w dzienniku budowy przedłożonym przez skarżącą datowany jest na dzień 15 lipca 2020 r. i brzmi: "Wykonano konserwację dmuchaw przy zbiornikach". Wpisu dokonał kierownik budowy, pan K. S..

8 Następnie Starosta zawiadomieniami z dnia 27 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 81 ust. 4 pr. bud. poinformował o przeprowadzeniu czynności kontrolnych przedmiotowej budowy, podając ich termin. Zawiadomienie zostało skierowane do stron postępowania administracyjnego oraz do kierownika budowy. Zawiadomienia były skuteczne.

9 W dniu 25 maja 2022 r. odbyła się wizja lokalna budowy zakładu produkcji energii z biomasy. W obecności przedstawicieli spółki PWiK oraz kierownika budowy, pracownicy organu poprosili kierownika budowy o wskazanie urządzeń objętych konserwacją o której mowa w dzienniku budowy i określeniu na czym polegała. Podczas kontroli sporządzono protokół i wykonano zdjęcia.

10 Następnie Starosta [...] wezwał pismami z dnia 27 maja 2022 r., na podstawie art. 50 § i art. 54 § 1, art. 88 k.p.a., K. S. (kierownika budowy) i R. W. (kierownika oczyszczalni ścieków) do osobistego stawiennictwa przed organem, celem przesłuchania w charakterze świadka. O powyższym zawiadomił także, pismem z dnia 27 maja 2022 r., strony postępowania. Wszystkie pisma zostały skutecznie odebrane.

11 W dniu 21 czerwca 2022 r. w siedzibie organu odbyło się przesłuchanie świadków. Na wezwanie starosty stawił się R. W. oraz K. S.. Przy przesłuchaniu obecny był T. P. Prezes Spółki X.. Świadkowie zostali uprzedzeni o odpowiedzialności karnej oraz o prawie do odmowy odpowiedzi na pytania. Na okoliczność przesłuchania świadków zostały sporządzone protokoły.

12 Następnie, organ zawiadomieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., poinformował strony o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, określając termin.

13 W dniu 29 czerwca 2022 r. PWiK złożyło pismo, podtrzymując swój wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...].

14 Starosta wskazał, że w świetle obowiązujących na datę wydania przedmiotowej decyzji przepisów Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Natomiast zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

15 Starosta wskazał, że z wpisów w dzienniku budowy oraz z zeznań świadków jednoznacznie wynika, że ostatnie roboty budowlane zostały wykonane w dniu 31 sierpnia 2017 r. W ocenie organu wykonanie konserwacji urządzeń nie możne być uznane za robotę budowlaną w związku z czym ustawowy termin 3 lat między poszczególnymi etapami robót budowlanych nie został zachowany. Wyczerpuje to przesłanki wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę określone w art. 37 ust. 1 pr. bud.

16 Spółka X. sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z 26 lipca 2022 r. nr [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 pr. bud., art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez odmowę wygaszenia decyzji PNB nr [...], a ewentualnie przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

17 W odwołaniu zwrócono uwagę na to, iż istnieje konflikt pomiędzy skarżącą a PWiK, który uniemożliwia odwołującej realizację robót. PWiK doprowadziła do "fizycznego" opuszczenia placu budowy przez pracowników odwołującej. W dniu 15 lipca 2020 r. przedstawiciel inwestora i towarzyszący mu kierownik budowy wykorzystali fakt, że wjazd na teren budowy był otwarty i dokonali inspekcji stanu urządzeń i budowli, a następnie ujawnili konieczność przeprowadzenia konserwacji dmuchaw przy zbiornikach. Przeprowadzenie tej czynności uznać należy za roboty budowlane. Zarzucono, że pełnomocnik inwestora nie był obecny na przesłuchaniach świadków, choć o to wnioskował żądając przesunięcia terminu przesłuchań.

18 W piśmie z dnia 20 września 2022 r. PWiK wyraziła swoje stanowisko w sprawie, w szczególności wskazując, że upłynął 3 letni okres przerwy w budowie, a konserwacja urządzeń nie jest pracą budowlaną.

19 Wojewoda decyzją z dnia 4 listopada 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] w części podstawy prawnej, tj. art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1), a w pozostałej części zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy (pkt 2).

20 Wojewoda wskazał, że z uwagi na to, że wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jego wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania. Powinny być one w sposób bezsporny wykazane przez organ, stosownie do wymogów k.p.a. Podstawowym dokumentem w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym dowód realizowania inwestycji, a więc tak jej rozpoczęcia, jak kontynuowania, jest bez wątpienia dziennik budowy, który podlega ocenie tak samo jak każdy inny dowód w sprawie. Jednakże dziennik budowy nie jest wyłącznym środkiem dowodowym, który stanowi podstawę do oceny wystąpienia przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ustalać te okoliczności wszelkimi dozwolonymi prawem środkami dowodowymi (art. 75 § 1 k.p.a.).

21 Wojewoda wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż decyzja Starosty [...] z 23 października 2013 r., nr [...], znak: [...], stała się ostateczna 13 listopada 2013 r. Dziennik budowy nr [...] wydany 14 czerwca 2015 r. odnoszący się do ww. inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z 23 października 2013 r., znak: [...], zawiera wpisy o robotach budowlanych prowadzonych w okresie od 5 lipca 2015 r. do 31 lipca 2017 r. oraz wpis kierownika budowy - K. S. z 15 lipca 2020 r. o "wykonaniu konserwacji dmuchaw przy zbiornikach". Ponadto z pisma z 27 października 2017 r., stanowiącego wypowiedzenie przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] w W. umowy dzierżawy działki nr [...] zawartej z X. sp. z o.o. w dniu 14 kwietnia 2009 r. nr [...] (z zachowaniem 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia) wynika, że od 28 kwietnia 2018 r. inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane (niniejszego faktu skarżąca w żaden sposób nie podważa), a zatem konserwacja dmuchaw przy zbiornikach odnotowana przez kierownika budowy - K. S., odbyła się w czasie, kiedy inwestor nie posiadał już prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.

22 Zdaniem organu odwoławczego, konserwacja nie stanowi, ani budowy, ani robót budowlanych, przez co wpisu z 15 lipca 2020 r. w dzienniku budowy nr [...], wykonanego przez kierownika budowy - K. S., nie można uznać za kontynuowanie budowy, o której mowa w art. 3 pkt 7 i 8 w związku z art. 37 ust. 1 pr. bud. Ostatnie roboty budowlane zostały wykonane 31 sierpnia 2017 r., w związku z czym organ I instancji prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa budowa przerwana została na czas dłuższy niż 3 lata.

23 W ocenie Wojewody zachodzi także przypadek, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość, związaną z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na wypowiedzenie umowy dzierżawy. Z dokumentacji sprawy wynika, że między inwestorem, a PWiK [...] we W., zawarta została umowa dzierżawy nieruchomości gruntowych nr [...] z 14 kwietnia 2009 r., nr [...], która została wypowiedziana z zachowaniem 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia, co oznacza, że od 28 kwietnia 2018 r. inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. W świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. daje to podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

24 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ wskazał, że jest on bezpodstawny. Skarżąca była zawiadamiana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o prowadzonych czynnościach kontrolnych, z czego nie skorzystała (dowód: pisma z: 31 marca 2022 r., 27 kwietnia 2022 r.; 27 maja 2022 r., 22 czerwca 2022 r., 7 października 2022 r.).

25 Wojewoda końcowo wskazał, że wobec zaskarżonej decyzji organu I instancji, organ odwoławczy przeprowadził działania naprawcze w zakresie przywołania prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie w całości ostatecznej decyzji Starosty [...] z 23 października 2013 r., nr [...] znak: [...], przywołując w podstawie prawnej art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., który w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania bowiem decyzja Starosty [...] z 23 października 2013 r., nr [...], znak: [...] nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. W związku z powyższym organ uchylił podstawę prawną wynikającą z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy.

26 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu X. sp. z o.o. we W. - reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Wojewody w całości, zarzucając naruszenie:

27 1. art. 37 ust. 1 pr. bud. poprzez bezzasadne przyjęcie, że budowa została przerwana na okres przekraczający 3 lata;

28 2. art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że strona nie dopełniła warunku, gdy tymczasem nie miała swobody ani technicznej możliwości realizowania budowy w pełnym zakresie;

29 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy okoliczności sprawy;

30 4. nadto podnoszono, że organ w kwestii tytułu prawnego do nieruchomości przekroczył swoje kompetencje rozstrzygając spór o charakterze cywilnoprawnym zastrzeżony do właściwości sądów powszechnych w drodze powództwa o ustalenie (art. 189 k.p.c.),

31 - co w każdym z powyższych wypadków mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem na skutek ww. naruszeń nie rozważono, że pozwolenie na budowę PNB nr [...] powinno pozostać w mocy.

32 Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

33 W skardze Spółka powieliła argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżąca przyznała, że nie ma wstępu na teren placu budowy i jedynie 15 lipca 2020 r. udało jej się dokonać inspekcji stanu urządzeń i konserwacji dmuchaw przy zbiornikach. Skarżąca od 2017 r. dąży do porozumienia się z PWiK, którego nie może osiągnąć. W związku z inwestycją spółka poniosła do tej pory ponad 2 mln kosztów i dąży do dokończenia inwestycji. Skarżąca zaznaczyła, że podważa wypowiedzenie umowy dzierżawy. Wobec tego Wojewoda nie mógł w tym zakresie orzekać, gdyż należy to do kompetencji sądu powszechnego.

34 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

35 W piśmie procesowym z 10 marca 2023 r. PWIK wniosła o oddalenie skargi. Podniosła że wypowiedzenie umowy dokonane w 2017 r. było skuteczne, a skarżąca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

36 Na rozprawie sądowoadministarcyjnej w dniu 15 czerwca 2023 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

37 Pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że kwestia ważności decyzji pozwolenia na budowę jest dla skarżącej istotna i w chwili obecnej właściwie tylko na tej podstawie może dochodzić swoich praw. Spółka zdecydowała się na wniesienie skargi do ETPCz bowiem na drodze cywilnej nie była w stanie ponieść kosztów związanych z wniesieniem powództwa opartego na art. 471 k.c. Podkreśla, że PWiK stoi na stanowisku, że umowa dzierżawy została skutecznie wypowiedziana, natomiast podejmowane próby porozumienia z PWiK nie udały się.

38 Pełnomocnik uczestnika postępowania – PWiK [...] z siedzibą we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę - piśmie procesowym z 10 marca 2023 r. Wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę PWiK złożyła mając na uwadze interes tego przedsiębiorstwa oraz interes ogółu mieszkańców W.. Skarżąca Spółka nie wywiązała się z obowiązków jakie wynikały z zawartych porozumień i umów i w chwili obecnej część infrastruktury oczyszczalni ścieków PWiK nie może być wykorzystywana w związku z zajmowaniem tego terenu przez inwestycje zrealizowane dotąd przez Spółkę.

39 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

40 Skarga okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu.

41 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

42 Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie Wojewody dotyczące wygaszenia skarżącej Spółce decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu produkcji energii z biomasy na dz. nr ewid. [...] we W..

43 Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jest przepis art. 37 ust. 1 pr.bud., stosownie do którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

44 Wobec takiego brzmienia przepisu należy wskazać, że pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Zwraca się uwagę, że wprawdzie uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 37 ust. 1 pr. bud. (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r. sygn. II OSK 1759/18, CBOSA). Dodać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz jedynie badanie przesłanek wygaśnięcia decyzji. Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter wyjątkowy, a przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle.

45 Słusznie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że podstawowym dowodem dokumentującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót jest dziennik budowy (art. 45 i 47a ust. 1 i 2 pr. bud.). Zgodzić należy się z Wojewodą, że ten właśnie dokument powinien być w pierwszej kolejności przedmiotem analizy organu rozstrzygającego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, że organ nie może przeprowadzać wszelkich innych, niezbędnych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Z tego też powodu, organ wzywał skarżącą do przedłożenia nie tylko dziennika budowy, lecz także innych - będących w jej posiadaniu - dowodów potwierdzających rozpoczęcie i kontynuację robót. Ponadto w sprawie przeprowadzona została wizja lokalna, jak i przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków.

46 Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organy doszły do słusznego przekonania, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

47 Jak ustalono, dziennik budowy nr [...] zawiera wpisy o robotach budowlanych prowadzonych w okresie od 5 lipca 2015 r. do 31 lipca 2017 r. oraz wpis kierownika budowy - K. S. z 15 lipca 2020 r. o "wykonaniu konserwacji dmuchaw przy zbiornikach". Powyższe czynności konserwacyjne zasadnie nie zostały zakwalifikowane przez organy jako "kontynuacja budowy". W ocenie Sądu konserwacja nie stanowi ani budowy, ani robót budowlanych. Zakres i charakter tych robót, udokumentowanych w dzienniku budowy, był tylko bieżącą konserwacją i utrzymaniem istniejącego obiektu budowlanego. Wykonane przez Inwestora roboty nie były ujęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym powołaną decyzją nr [...] z dnia 23 października 2013 r., przez co wpisu z 15 lipca 2020 r. w dzienniku budowy nie można uznać za dowód na kontynuowanie budowy, o której mowa w art. 3 pkt 7 i 8 w związku z art. 37 ust. 1 pr. bud.

48 Jak wskazuje się w orzecznictwie działania zmierzające do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów nie stanowią kontynuacji budowy. Ta bowiem polega, co do zasady, na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu już powstało (por. wyrok NSA z dnia z dnia 24 marca 2022 r., II OSK 806/19).

49 Dodać trzeba, że ani skarżąca, ani spółka PWiK [...] nie kwestionowały wpisów w dzienniku budowy. Organ oceniał, czy ostatni z wpisów stanowi o kontynuacji budowy przez skarżącą i doszedł do słusznego przekonania, że dokonane przez skarżącą czynności konserwatorskie dmuchaw przy zbiornikach nie mogły być za takie zakwalifikowane. Sąd tę ocenę podziela.

50 Ustalono również, że pismem z 27 października 2017 r. wypowiedziana została przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...]. w W. umowa dzierżawy działki nr [...] zawartej z X. sp. z o.o. w dniu 14 kwietnia 2009 r. Słusznie organy oceniły, że z uwagi na powyższe inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nawet jeśli skarżąca ma w związku z tym jakieś roszczenia (kwestionuje wypowiedzenie umowy), to nie zmienia to tego, iż budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Skarżąca sama przyznała, że od czasu wypowiedzenia umowy nie jest wpuszczana na teren placu budowy. Należy zgodzić się z konstatacją organów, że wjazd na teren budowy w dniu 15 lipca 2020 r. miał charakter incydentalny i odbył się bez zgody właściciela terenu, na którym realizowana była inwestycja.

51 W wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2351/15 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.

52 W okolicznościach sprawy należało wiec podzielić stanowisko organów, iż nastąpiła przerwa w budowie na okres ponad 3 lat, co doprowadziło do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji umożliwiło organom wydanie skażonych w sprawie decyzji.

53 Strona skarżąca w skardze nie zdołała przywołać argumentacji, która podważyłaby wnioski zaprezentowane przez organy. Skarżąca przyznała, że nie kontynuuje robót budowlanych z uwagi na konflikt na placu budowy, na który nie jest wpuszczana od 2017 r. Jednostkowe wejście na plac budowy, nie mogło być w okolicznościach sprawy kwalifikowane jako kontynuacja budowy. W ocenie Sądu strona nie podważyła zasadniczej kwestii, iż przerwa w budowie wynosi ponad 3 lata.

54 Sąd nie dopatrzył się również zasadności pozostałych zarzutów skargi, a w szczególności ich istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W szczególności strona skarżąca nie wykazała, aby brak uczestniczenia jej pełnomocnika w czynnościach dowodowych przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2022 r. oraz brak uwzględnienia wniosku pełnomocnika o przełożenie tego terminu miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że w dniu 21 czerwca 2022 r. w siedzibie organu I instancji przesłuchani zostali świadkowie: kierownik budowy inwestycji realizowanej przez skarżącą Spółkę (K. S.) oraz kierownik oczyszczalni ścieków PWiK (R. W.). Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej Spółki wiedzę o wyznaczonych na dzień 21 czerwca 2022 r. przesłuchaniach posiadała co najmniej już w dniu 14 czerwca 2022 r., kiedy złożyła drogą mailową wniosek o przesunięcie tego terminu. Wniosek ten Starosta załatwił odmownie, przy czym zawiadomienie o tym zostało doręczone pełnomocnik w dniu 22 czerwca 2022 r., a wiec już po przeprowadzeniu tych czynności. W czynnościach przesłuchań uczestniczył natomiast Prezes Spółki X. – T. P., który podpisał protokoły z tych czynności i który nie zgłaszał do tych protokołów żadnych zastrzeżeń. Co istotne, w dniu 7 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej Spółki została zawiadomiona w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (k. [...], [...] akt organu I instancji). Z akt sprawy nie wynika, iż z tej możliwości Spółka oraz jej pełnomocnik skorzystali, jak i to, że nie podnosili konieczności ponownego przeprowadzenia dowodu z tych czynności. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 26 lipca 2022 r. Z kolei w odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej Spółki poza poniesieniem zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w tym zakresie nie wskazał, z jakich przyczyn ta część postępowania dowodowego powinna zostać powtórzona. W szczególności nie wykazano, na jaką okoliczność konieczne byłoby powtórzenie tych czynności dowodowych. Tymczasem w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., jak i art. 7 i art. 77 k.p.a., koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie, a dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055).

55 Natomiast argumenty podnoszone przez pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie dotyczą kwestii cywilnoprawnych, pozostających poza zakresem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.

56 Powyższe skłoniło Sąd do oddalenia skargi w niniejszej sprawie, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.