Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2017 r., II SA/Po 180/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2017 r., II SA/Po 180/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w budynku mieszkalno - gospodarczym, znajdującym się na działce nr [...] w obr. ewid. W. O., gm. O., stanowiącej własność A. Ł..

3 PINB wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. M. M. (dalej: skarżąca) wystąpiła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania prawidłowości usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku A. Ł. od strony działki [...]. Podniesiono również, że organ prowadził już postępowanie w sprawie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w budynku mieszkalno-gospodarczym, znajdującym się na działce nr [...]. Decyzją ostateczną Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w budynku mieszkalno-gospodarczym znajdującym się na działce nr [...]. Organ przywołał treść art. 61a § 1 K.p.a. i na tej podstawie wywiódł o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem analizowana materia była już przedmiotem rozstrzygnięcia w wyżej wskazanych decyzjach.

4 Pismem z dnia [...] listopada 2016 roku skarżąca wniosła zażalenie od powyższego orzeczenia, wskazując, że nie zgadza się z postanowieniem PINB.

5 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] WWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

6 W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał art. 61 § 1 K.p.a. oraz stwierdził, że w sprawie zachodzą wskazane w tym przepisie inne uzasadnione przyczyny niemożności wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy powołał się na własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia prawidłowości usytuowania otworu okiennego i otworu drzwiowego. Wskazał, że przedmiot postępowania toczącego się w 2014 r. jest tożsamy z przedmiotem postępowania, które toczyłoby się w razie wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. Podkreślił, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest jedynie aktem formalnym. Jednocześnie podjęcie jakiejkolwiek czynności kontrolnej przez organ nie jest równoznaczne z podjęciem postępowania administracyjnego, bowiem dopiero kwalifikowana zindywidualizowana norma kierowana do konkretnego adresata nadaje postępowaniu administracyjnemu charakter jurysdykcyjnego.

7 Skarżąca w terminie prawem przewidzianym, pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2017 r. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu.

8 W skardze strona wskazała, że w roku 2009 toczyło się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki nr [...] A. Ł. (ówcześnie właścicielem był jego ojciec – S. ). Już wtedy skarżąca składała sprzeciwy, w których wskazywała, że ściana analizowanego budynku znajdowała się w mniejszej odległości od sąsiedniej działki niż wymagane 4 m. Organ wydał jednak wnioskowaną decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ działka nr [...] była wtedy drogą gminną. Następnie Sąd Rejonowy w S. stwierdził po przeprowadzonym postępowaniu nieprocesowym, że skarżąca wraz z mężem z dniem [...] stycznia 1985 roku nabyła prawo własności nieruchomości działki o numerze geodezyjnym [...]. Stwierdziła naruszenie jej prawa własności przez obecny stan rzeczy oraz uchybienie art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego.

9 W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

12 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

13 W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w budynku mieszkalno-gospodarczym, znajdującym się na działce nr [...] obr. ewid. W. O., gm. O..

14 Organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na rozstrzygniętą uprzednio tożsamą sprawę, w ramach której organ I instancji w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję umarzającą . postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości i legalności wykonania otworu okiennego i drzwiowego w przedmiotowym budynku, utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2014 r.

15 Takowe stanowisko organów uznać należy za wadliwe.

16 Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań dotyczących stanu faktycznego niniejszej sprawy przypomnieć należy w tym miejscu, iż organ administracji o ile podejrzewa, że postępowanie, którego wszczęcia domaga się strona zostało juz uprzednio zakończone inną decyzja ostateczną winien przeprowadzić szczegółową analizę, okoliczności związanych z podmiotową i przedmiotowa tożsamością spraw w ramach której porównałby obecnie rozpoznawane podanie z zakresem rozstrzygnięcia uprzedniej decyzji ostatecznej oraz zweryfikowałby czy i w jakim zakresie to wcześniejsze rozstrzygnięcie skutkuje powstaniem stanu tzw. powagi rzeczy osądzonej. Stosownie bowiem do art. 156 §1 pkt 3 K.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej o której stanowi art. 16 §1 K.p.a. i jest emanacją zasady res iudicata. Znajduje on zastosowanie wówczas, gdy zaistnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami administracyjnymi. Tożsamość sprawy występuje wtedy, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 632, nb 38, Z. Janowicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 r., s. 429-430, uw. 5).

17 Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu trzeba, że istnieć mogą pewne wątpliwości co do zakresu stosowania art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. w przypadku orzeczenia o umorzeniu postępowania. Według jednej grupy poglądów decyzja taka stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie. I tak np. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97, publ. OSP 1/1999 orzekł: "decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). W wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt l SA/Gd 1279/96 (LEX nr 35931) NSA stwierdził: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Natomiast J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, uważa, że w przepisie art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. chodzi o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy przychylić się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyżej powołanych wyrokach z dnia 23 stycznia 1998 r. i z dnia 29 kwietnia 1998 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że w istocie decydującą kwestią będzie tożsamość spraw. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. W istocie więc decydują okoliczności umorzenia i charakter sprawy, (tak M. Jaśkowska, komentarz LEX 2013 do art. 156 k.p.a.).

18 W sprawie zakończonej decyzją ostateczną WWINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., w której umorzenie postępowania naprawczego było następstwem ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż objęte nim roboty budowlane zrealizowane zostały legalnie 9zgodnei z ówcześnie obowiązującym prawem) uznać zatem trzeba, iż tego rodzaju decyzja umarzająca postępowanie stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie, to jest w sprawie tych samych co objęte nią robót budowlanych.

19 Dalej wskazać należy, że zarówno orzecznictwo, jak i doktryna są zgodne co do tego, że tożsamość podmiotowa jest zachowana w przypadku, gdy w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, pod warunkiem że sprawa dotyczy praw i obowiązków strony o charakterze zbywalnym i dziedzicznym (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014 , s 132-133 oraz cytowane tam orzeczenia NSA). Tożsamość przedmiotowa dotyczy zaś przedmiotu prowadzonego postępowania, na który składają się interesy prawne lub obowiązki, o których organ orzeka w określonym procesie, które następnie stają się prawem nabytym lub też obowiązkiem określonego podmiotu. Tożsamość przedmiotowa odnoszona jest do podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz do treści żądania strony (M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 970-971, uw. 5; wyrok NSA z: 03.7.2012 r., II OSK 589/11, cbosa; 09.6.2010 r., II OSK 931/09, Lex nr 597967).Wydanie ostatecznej decyzji w danym trybie, uniemożliwia ponowne wydanie decyzji w tym samym trybie, dla tej samej strony, przez ten sam organ i na podstawie tożsamego stanu faktycznego.

20 Tak określonym wymogom orzekające w sprawie organy nie sprostały.

21 Zauważyć bowiem trzeba, że na gruncie niniejszej sprawy tożsamość podmiotowa nie budzi wątpliwości. Wprawdzie pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją umarzającą w 2014 roku a obecnie analizowanym występuje różnica w postaci właściciela budynku na działce o nr [...] (syn S. Ł. – A. Ł.), to jednak zmiana nie wpłynęła w żaden sposób na charakter prawa do nieruchomości. A. Ł. jest właścicielem badanej nieruchomości jako następca prawny jej uprzedniego a tym samym obie sprawy są tożsame podmiotowo.

22 Jednakże dla oceny, czy wszczęcie postępowania naruszałoby zasadę res iudicata nie wystarcza ustalenie aktorów postępowania, bowiem niezbędne jest także porównanie zakresów przedmiotowych spraw.

23 Z akt sprawy (w tym pisma skarżącej z dnia [...] listopada 2016 roku) wyraźnie wynika, że wniosek skarżącej dotyczył wszystkich otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku inwestora położonej od strony należącej do skarżącej działki nr [...].

24 Jednocześnie z protokołu kontroli nr [...] oraz dołączonych do niego zdjęć i szkicu jednoznacznie wynika, że w ścianie kontrolowanego budynku usytuowanej w przybliżeniu równolegle do granicy z działką nr [...] znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach odpowiednio 1,00 m x 0,7 m (w części gospodarczej budynku) i 1,25 m na 1,20 m (w części gospodarczej budynku) oraz otwór drzwiowy o wymiarach 2,00 m x 1,05 m (w części gospodarczej budynku)

25 Z decyzji umarzającej postępowanie z dnia [...] czerwca 2014 r., na która powołały się organy obu instancji wynika zaś, że przedmiotem umorzonego postępowania było badanie legalności wykonania jednego otworu okiennego o wymiarach 1,18 m x 1,32 m oraz otworu drzwiowego o wymiarach 2,05 m x 1,00 m, przy czym otwór okienny miał doświetlać pokój mieszkalny, a otwór drzwiowy stanowić wejście do pomieszczenia gospodarskiego.

26 Z powyższego wynika, że istniejący otwór okienny o wymiarach 1,00 m x 0,7 m w części gospodarczej budynku, a dokładniej okoliczności jego wykonania nie były przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą dnia [...] czerwca 2014 r.

27 Co za tym idzie nie budzi w ocenie sądu wątpliwości, że zgodność z prawem wykonania otworu okiennego do pomieszczenia mieszkalnego i otworu drzwiowy były przedmiotem badania i rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej w roku 2014, to jednocześnie ani PINB w S., ani WWINB nie odniosły się w żaden sposób do faktu, że złożone w październiku 2016 r. podanie skarżącej dotyczy również wykonania drugiego otworu okiennego doświetlającego pomieszczenie gospodarcze.

28 Powyższe wskazuje, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania nakładających na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) oraz z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów(art. 80 K.p.a.) polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co do tożsamości przedmiotu postępowania zakończonego decyzja om umorzeniu postępowania z dnia [...] czerwca 2014 r. i i treści żądania strony zgłoszonego w piśmie inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie,, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

29 Organy błędnie przyjmując tożsamość przedmiotu obu postępowań nie podjęły bowiem żadnych czynności w celu wyjaśnienia kluczowej w sprawie kwestii, czy mniejszy otwór okienny doświetlający pomieszczenie gospodarcze, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia z 2014 r., umarzającego postępowanie w sprawie prawidłowości i legalności usytuowania otworu okiennego i drzwiowego, został zrealizowany legalnie i czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania zmierzającego do doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem tegoż otworu do stanu zgodnego z prawem.

30 W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadzi postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku, w tym w szczególności zweryfikuje kwestie związane z legalnością wykonania przedmiotowego okna doświetlającego część gospodarczą budynku oraz rozstrzygnie o umorzeniu postępowania jedynie w takim, precyzyjnie wskazanym zakresie, który bezspornie pozostawał przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r.

31 Nadto organ winien zrealizować wymogi określone w art. 9 K.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

32 Powyższe oznacza konieczność udzielenia M. M. pouczenia o możliwościach prawnych wzruszenia decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie w sprawie zbadania legalności wykonania otworu okiennego o wymiarach 1,18 m x 1,32 m oraz otworu drzwiowego o wymiarach 2,05 m x 1,00 m w ścianie budynku inwestora położonej od strony granicy z jej nieruchomością oraz uzyskania od niej stanowiska czy jej podanie z dnia [...] października 2016 r. stanowi w tym zakresie wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do zweryfikowania decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r., a jeśli tak to jakiego.

33 O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.