Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Po 1356/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Po 1356/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2012 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757,- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] 2007 r., znak [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił R. J. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych z podwójnym garażem na działce nr [...] w miejscowości B. gm. G..

3 Po wpłynięciu w dniu 14 listopada 2011 r. zawiadomienia R. J. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 6, położonego w B. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili w dniu 24 listopada 2011 r. czynności kontrolne na działce inwestora.

4 W wyniku kontroli ustalono, że inwestor dokonał zmiany lokalizacji budynku mieszkalnego w ten sposób, że od strony północnej nastąpiło przesunięcie budynku z projektowanego wymiaru 3 m na 4 m, a od strony południowej (granicy działki nr [...]) z projektowanego wymiaru 4,16 m na 3,16 m (ściana z otworem okiennym), zmieniona została lokalizacja zbiornika szamba oraz z projektowanego garażu wykonano pomieszczenie mieszkalne i zamiast bramy wjazdowej do garażu wykonano od strony zachodniej okno oraz dodatkowe okno od strony północnej.

5 Wobec nie przedstawienia przez R. J. decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę w powyższym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2011 r. zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2007 r.

6 Następnie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

7 Decyzją z dnia [...]2012 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 2 marca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany w dotychczas wykonanych robotach budowlanych.

8 W uzasadnieniu decyzji zamieszczono pouczenie, iż w przypadku niewykonania w terminie nałożonego obowiązku (to jest braku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 2 marca 2012 r.) zostanie wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

9 Decyzja powyższa doręczona został R. J. 20 stycznia 2012 r. i wobec niezaskarżenia jej przez stronę uzyskała przymiot ostateczności.

10 Decyzją z dnia [...]2012 r., znak [...]Starosta K. działając na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję z dnia [...]2007 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę sześciu budynków w części obejmującej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podwójnym garażem oznaczonego na zatwierdzonym projekcie budowlanym nr 6.

11 Pismem z dnia 6 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwał R. J. do stawiennictwa w siedzibie organu celem złożenia wyjaśnień związanych z inwestycją będącą przedmiotem postępowania naprawczego. Wezwanie to uznane zostało za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a., to jest w następstwie dwukrotnego prawidłowego awizowania odbioru przesyłki przez operatora pocztowego.

12 Pismem z dnia 5 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. zawiadomił R. J. o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zawiadomienie to doręczone zostało R. J. 16 marca 2012 r.

13 Decyzją z dnia [...] 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał R. J. doprowadzenie budynku mieszkalnego nr [...] , położonego na działce nr [...] w B., gmina G., do stanu poprzedniego, poprzez:

14 - przywrócenie funkcji garażu pomieszczeniu aktualnie użytkowanemu jako pomieszczenie mieszkalne,

15 - przywrócenie lokalizacji szamba, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji Starosty K. z dnia [...]2007 r. ([...]),

16 - zamurowanie okien w ścianie od granicy z nieruchomością nr [...]3.

17 W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego podał, że zmiany, nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 6 Prawa budowlanego, stanowią istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego).

18 R. J. nie przedstawił decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę w powyższym zakresie i organ, decyzją z dnia 28 listopada 2011 r. zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] 2007 r. o pozwoleniu na budowę.

19 Decyzją z dnia [...] 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 2 marca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany w dotychczas wykonanych robotach budowlanych.

20 Inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie, ani do dnia 26 marca 2012 r. wymaganego projektu budowlanego zamiennego.

21 W przypadku niewykonania obowiązku, nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ zgodnie z ust. 5 wyżej wskazanego przepisu wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

22 Organ, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, doszedł do przekonania, że zasadne jest zobowiązanie inwestora do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych. Nałożenie obowiązku zamurowania okien w ścianie od granicy z działką nr [...] spowoduje, że ściana pełna, bez otworów, będzie zlokalizowana w odległości 3,16 m od granicy z tą działką, co pozwoli na spełnienie warunku określonego w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Nałożenie tego obowiązku pozwoli jednocześnie na zachowanie warunków technicznych przy aktualnym usytuowaniu budynku, pozwalając na uniknięcie doprowadzenia usytuowania budynku zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, określonym w decyzji z dnia [...] 2007 r., co wiązałoby się z rozbiórką całego obiektu. Organ wskazał, że możliwe jest wypełnienie przedmiotowej ściany luksferami lub pustakami szklanymi, co pozbawi ją przymiotu ściany z otworem okiennym. Organ wskazał przy tym na treść § 232 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który dopuszcza wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie.

23 Organ wskazał nadto, że art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie przewiduje określenia w decyzji terminu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a więc decyzja taka podlega wykonaniu, gdy stanie się ostateczna.

24 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. J., podnosząc że niedotrzymanie terminu wykonania projektu zamiennego, zgodnie z zaleceniem organu nadzoru budowlanego, jest spowodowane przedłużającym się unormowaniem praw własnościowych do działek [...] i [...], co uniemożliwia przeprowadzenie ich scalenia. Jednocześnie opóźnia się wydanie mapy dla celów projektowych, ze względu na trwający proces tworzenia map numerycznych dla miejscowości B..

25 Po rozpoznaniu odwołania R. J. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 maja 2012 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ocenę stanu faktycznego i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy dodał też, że Starosta K. decyzją z dnia 10 lutego 2012 r. uchylił decyzję z dnia 12 lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku.

26 Na decyzję powyższą R. J. wywiódł w terminie prawem przewidzianym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

27 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący przyznał, że w trakcie budowy dokonano zmiany lokalizacji budynku poprzez odsunięcie budynku o dodatkowy metr od granicy z działką nr [...] (projektowano 3 m, a stan faktyczny wynosi 4 m). Odległość od działki nr [...] projektowana na 4,16 m zmniejszyła się o 1 m. Zmieniona też została lokalizacja zbiornika szamba oraz zmieniono podział i przeznaczenie pomieszczenia projektowanego jako podwójny garaż wraz z dodatkowymi oknami.

28 Skarżący wskazał, że zmiana lokalizacji budynku od strony działki nr [...] (od strony północnej) miała na celu umożliwienie lokalizacji ściany z oknami i uzyskanie wymaganej przepisami odległości 4 m. Spowodowało to zmniejszenie odległości ściany z oknami od granicy od strony południowej na mniej niż 4 m. W celu uzyskania wymaganej przepisami odległości została wydzielona dodatkowa działka o numerze [...] i jej scalenie z działką nr [...] pozwoli na uzyskanie wymaganej przepisami odległości ściany z oknami od granicy sąsiedniej działki budowlanej (działka nr [...]). Obecnie działki nr [...] i [...] mają tych samych właścicieli. Scalenie działek jest pracochłonne i nie mogło być wykonane w czasie określonym w decyzji z dnia 3 stycznia 2012 r. Skarżący wskazał, że działka nr [...] nie może być uznana za działkę budowlaną w świetle treści art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem ma 1,05 m szerokości i nie można na niej zlokalizować obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

29 Skarżący wskazał nadto, że na dzień złożenia skargi został sporządzony zamienny projekt budowlany, który dołączył do skargi. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 9 k.p.a., bowiem organ nie zadbał o interesy inwestora, nie wezwał go do stawienia się w urzędzie po niezłożeniu zamiennego projektu w wyznaczonym terminie i nie udzielił informacji o możliwości przedłużenia terminu do złożenia tego projektu na wniosek zainteresowanego. Inwestora nie poinformowano też, że na podstawie art. 132 k.p.a., po właściwym uzupełnieniu odwołania o materiały wymagane decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r., decyzja z dnia 26 marca 2012 r. mogła zostać uchylona lub zmieniona przez organ odwoławczy.

30 W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji inwestor nie przeprowadził procedury scalenia działek nr [...] i [...], a skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym.

31 Wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. II SA/Po 655/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

32 W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż stan faktyczny sprawy jest niesporny. Wątpliwości Sądu nie budził fakt, że inwestor R. J. podczas realizacji inwestycji odstąpił od zatwierdzonego decyzją Starosty K. z dnia 12 lipca 2007 r. projektu budowlanego poprzez: zmianę lokalizacji budynku mieszkalnego i szamba oraz zmianę przeznaczenia garażu na pomieszczenie mieszkalne wraz z zamontowaniem w nim okien. Takie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego trafnie organy uznały za odstąpienie istotne, określone w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Odstąpienie istotne jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia – skutkuje wstrzymaniem robot budowlanych i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej Sąd wskazał, iż zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie, w szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 9 k.p.a. przez organ pierwszej instancji. W trakcie postępowania skarżący był bowiem informowany o swoich prawach i obowiązkach prawidłowo, a w decyzji z dnia 3 stycznia 2012 r. skarżącego poinformowano także o skutkach niewykonania nałożonego obowiązku. Sąd wskazał nadto, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W związku z tym nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Tym samym w interesie inwestora było aktywne uczestniczenie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym celem zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku wskazywać skarżącemu możliwości podjęcia starań o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na niego decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r., po upływie terminu do złożenia projektu zamiennego. Skarżący przedłożył projekt zamienny dopiero wraz ze skargą, a więc po upływie 4 miesięcy od wyznaczonego terminu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

33 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

34 a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wyrażające się w niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu - budynku mieszkalnego zlokalizowanego w m. B. gm. G. do stanu poprzedniego, co uniemożliwiło stronie (skarżącemu) właściwe korzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na brak znajomości przedmiotu postępowania;

35 b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art.10 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. wyrażające się w uniemożliwieniu stronie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji odwoławczej co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwił stronie złożenie projektu budowlanego zamiennego jeszcze na etapie postępowania administracyjnego;

36 c) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. wyrażające się w braku w zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2012 r. uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z wyjaśnieniem przepisów prawa;

37 d) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącego odnoszącego się do braku konieczności zachowania w przedmiotowym przypadku odległości przewidzianej w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na niespełnienie przez działkę nr [...]3 cech działki budowlanej;

38 e) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż działka o nr [...] ma charakter działki budowlanej wobec czego znajduje zastosowanie wymóg zachowania co najmniej 4 metrowej odległości obiektu stojącego na działce [...] od granicy z działką nr [...] przewidziany w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy wielkość oraz cechy geometryczne działki nr [...] wykluczają uznanie jej za działkę budowlaną;

39 f) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. wyrażające się w nieprzedstawieniu w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji argumentacji prawnej i faktycznej wskazującej, dlaczego działkę o nr [...] uznano za działkę budowlaną, wymagającej zastosowania wymogu zachowania co najmniej 4 metrowej odległości obiektu stojącego na działce [...] od granicy z działką nr [...], przewidzianego w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

40 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. II OSK 682/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

41 W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd II instancji wskazał, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem organ nie musiał wszczynać odrębnego postępowania w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, bowiem nakaz ten stanowił konsekwencję zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto w toku prowadzonego postępowania organ I instancji poinformował skarżącego (decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r.), iż w przypadku nie wykonania w terminie nałożonego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zostanie wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Skarżący zatem miał świadomość, w jaki sposób prowadzone postępowanie może ulec zakończeniu, jeżeli nie wykona nałożonego na niego obowiązku.

42 Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem organ odwoławczy prowadził postępowanie na podstawie akt sprawy zebranych przez organ I instancji, jak również sama strona skarżąca wiedziała o toczącym się przed nim postępowaniu i ciążącym na niej obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, którego termin wykonania już został przekroczony. To natomiast, czy w wyniku wypełnienia obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. strona uzyskałaby dodatkowy czas na wykonanie obowiązku przedłożenia ww. projektu, pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności działań organów administracyjny, szczególnie uwzględniając inną zasadę ogólną, tj. zasadę szybkości (art. 12 § 1 k.p.a.) i konieczność terminowego wydania decyzji przez organ odwoławczy (art. 35 § 3 K.p.a.).

43 Sąd rozpoznający skargę kasacyjną nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznając, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera uzasadnienie prawne i pomimo swojej zwięzłości pozwala na ustalenie, dlaczego organ ten nakazał inwestorowi doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.

44 Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o ile sam stan faktyczny sprawy w aspekcie podejmowanych czynności procesowych, w tym nie wykonania nałożonego decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r. obowiązku nie jest sporny, o tyle słusznie strona skarżąca wskazuje na te ustalenia faktyczne, których Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, dokonując kontroli sądowoadministracyjnej. Ma to o tyle istotne znaczenie, że nałożenie na inwestora wydanymi w sprawie decyzjami obowiązków miało prowadzić do doprowadzenia istniejącego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem tego pozostaje stwierdzenie prawidłowości ustaleń w sferze stanu faktycznego. W tym zakresie słusznie zwrócono uwagę, iż Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął to, iż pomiędzy działką, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek (nr [...]), a działką nr [...] znajduje się należąca również do skarżącego działka nr [...]. Ustalenie to nie budziło wątpliwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w odpowiedzi na skargę wprost przyznał, że "w dacie wydawania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, inwestor nie przeprowadził procedury związanej ze scaleniem działki nr [...] z działką o nr [...] co sprawiłoby, że odległość okna od granicy z działką sąsiednią wyniosłaby min 4,0 m". Zatem ustalenie, iż dwie działki należące do skarżącego sytuują w łącznej odległości ponad 4 m projektowany obiekt budowlany zostało całkowicie zignorowane przez Sąd i to w sytuacji, gdy wyraźnie wskazywał na nie skarżący. Tymczasem Sąd ten winien ocenić, czy ustalenia te znajdują swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz jakie mają one znaczenie dla zastosowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

45 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sam fakt nieprzeprowadzenia przez stronę skarżącą scalenia działek nr [...] i [...] nie może mieć decydującego znaczenia, skoro jak słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie, przepis § 12 wskazuje na granice pomiędzy "działkami budowlanymi", a nie został przesądzony taki charakter działki nr [...]. Kluczowym pozostaje, zatem ustalenie rzeczywistej odległości wybudowanego budynku do sąsiedniej działki budowlanej i dopiero ustalenie, który z przepisów § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia znajdował w sprawie zastosowanie. Z tych też przyczyn podzielić należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

46 Podsumowując swoje rozważania Sąd II instancji wskazał, że wobec nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy dotyczących usytuowania przedmiotowego budynku, kwestia zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego pozostawała na tym etapie sprawy przedwczesna. Z tych też przyczyn, Sąd rozpoznający kasację nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w związku z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

47 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

48 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

49 Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

50 Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie można zgodzić się z całością zarzutów w niej podniesionych.

51 W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi ma fakt, iż w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, który nie może powodować uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od tych, które były przedmiotem wyjaśnienia (wykładni) Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Kraków 2005, s. 481). Ponadto w orzecznictwie i literaturze przedmiotu jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu przywołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

52 Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a zatem nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, jak i organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez sąd kasacyjny. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I FSK 1161/10, LEX nr 1068097).

53 Z powyżej przedstawionych poglądów wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia.

54 Istotnym punktem wyjścia dla rozważań dotyczących zaskarżonej decyzji WWINB z dnia 21 lipca 2012 r. jest podkreślenie, że w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, co oznacza, że Sąd, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądów prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2014 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

55 Analiza stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że przesądził on o tym iż nietrafne są te wszystkie zarzuty strony skarżącej, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania polegającego na pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, braku poinformowania strony o skutkach nie przedłożenia w terminie projektu budowlanego zamiennego oraz braku uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji.

56 Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż oczywiście nietrafnym jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., poprzez brak wezwania inwestora do stawienia się w urzędzie po niezłożeniu zamiennego projektu w wyznaczonym terminie bowiem wezwanie takowe zostało do inwestora skierowane w piśmie organu I instancji z dnia 6 lutego 2012 r., przy czym jedynie inwestora może obciążać brak należytej troski o swoje interesy wyrażający się w nieodbieraniu kierowanej do niego korespondencji urzędowej pomimo posiadania wiedzy o toczącym się postępowaniu naprawczym. Dalej przypomnieć należy, iż pismem z dnia 5 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił R. J. o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a zawiadomienie to zostało skarżącemu doręczone 16 marca 2012 r. Co najmniej od tej daty musiał on mieć zatem świadomość bezpośredniego zagrożenia możliwością zaistnienia negatywnych skutków niezastosowania się do obowiązków nałożonych decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r. i winien niezwłocznie podjąć działania zmierzające do ich uniknięcia.

57 Jednocześnie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wprost wynika, iż do istotnych okoliczności faktycznych sprawy należą zagadnienia związane z ustaleniem odległości posadowienia przedmiotowego budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej.

58 Analizując powyższe zagadnienie zauważyć należy, iż w aktach sprawy administracyjnej brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ustalenie w sposób jednoznaczny i pewny wymiarów i usytuowania działki nr [...], co uniemożliwia dokonanie w oparciu o zebrany przez organ materiał dowodowy oceny czy działka ta ma charakter działki budowlanej, to jest takiej której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym). W aktach administracyjnych brak jest także jakiegokolwiek szkicu obrazującego usytuowanie budynku będącego przedmiotem postępowania względem granic działki na jakiej jest posadowiony.

59 Okoliczność ta ma zaś kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem przepisy § 12 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają wymogi dotyczące sytuowania budynków w określonej odległości nie od granicy z działką sąsiednią, lecz od granicy z sąsiednią działką budowlaną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II SA/PO 400/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

60 Zauważyć w tym miejscu należy, iż także z części graficznej projektu budowlanego zamiennego dołączonego do skargi obejmującej projekt zagospodarowania terenu nie wynika w sposób jednoznaczny kształt i wymiary działki nr [...].

61 W ocenie Sądu działka nr [...] położona od strony południowej przedmiotowego budynku ma szerokość około 1 metra. W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 19 stycznia 2015 r. wskazano zaś, że działka ta ma szerokość 1,05 m i nie ma dostępu do drogi publicznej.

62 Powyższe rodzi uzasadnione wątpliwości czy może ona być uznana za działkę budowlaną w rozumieniu przepisów i co za tym idzie i czy to do odległości od niej stosować się będą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

63 Dalej wskazać należy, iż z tego samego projektu budowlanego zastępczego zdaje się wynikać, iż działka inwestora na której posadowiono sporny budynek mieszkalny od strony południowej graniczy z działką nr [...] za którą zlokalizowana jest działka nr [...]. Na południowej stronie budynku zlokalizowane są przy tym cztery okna, z czego trzy w wykuszu, a jedno (wysunięte najbardziej w kierunku wschodnim) poza wykuszem. Trzy ściany tworzące wykusz, a w których umiejscowione są okna, są przy tym usytuowane pod różnymi kątami względem granicy działki na jakiej posadowiony jest budynek.

64 Już tylko powyższe okoliczności samodzielnie uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji albowiem tylko prawidłowo (to jest to zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną ustalony stan faktyczny może być podstawą do właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero wyczerpująco zebrany i oceniony materiał dowodowy, czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, pozwala skontrolować zasadność zastosowania normy prawa materialnego.

65 W niniejszej sprawie organy administracji uchybiły zaś obowiązkowi poczynienia kompletnych ustaleń faktycznych odnoście wymiarów i lokalizacji działki nr [...] i co za tym idzie możliwości uznania jej za działkę budowlaną, która to okoliczność stanowi o specyfice niniejszej sprawy oraz odnośnie odległości każdej z czterech ścian zlokalizowanych po południowej stronie przedmiotowego budynku względem zarówno granicy działki na której budynek został posadowiony, jak i względem granicy najbliższej działki o charakterze działki budowlanej.

66 Podkreślić należy, iż ustaleń tych nie mógł poczynić samodzielnie Sąd w oparciu o materiały dołączone przez skarżącego do skargi, albowiem stanowiłoby to zastąpienie organu administracji w rozstrzygnięciu sprawy, zaś rola sądów administracyjnych nie polega na zastępowaniu organów, a jedynie na kontrolowaniu prawidłowości ich rozstrzygnięć, przy czym sądowa ocena czy została dokonana właściwa wykładnia prawa materialnego i należyte zastosowanie jego przepisów, może nastąpić jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony.

67 Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż przedstawione wyżej rozważania Sądu odnośnie wymiarów i lokalizacji działki nr [...] mają charakter jedynie sygnalizacyjny, a ich celem było wyłącznie wskazanie na występujące w sprawie braki odnośnie poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. Rozważanie te nie wiążą zatem organów rozstrzygających sprawę, które w oparciu o samodzielnie przeprowadzone i utrwalone w sposób prawem przewidziany dowody winy precyzyjnie ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

68 Niezależnie od powyższych rozważań Sąd działając z urzędu pragnie wskazać na kolejny specyficzny element niniejszej sprawy, który wiąże się z wydaniem przez Starostę Poznańskiego decyzji z dnia [...] 012 r., znak [...] ocą której organ ten, działając na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję z dnia [...] 2007 r. znak [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sześciu budynków w części obejmującej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podwójnym garażem oznaczonego na zatwierdzonym projekcie budowlanym nr 6. Decyzja ta wydana została przed przystąpieniem do zgodnego z prawem użytkowania przedmiotowego budynku.

69 Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (tekst jedn. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej ustawa Prawo budowlane) właściwy organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

70 Sankcję za niewykonanie powyższego obowiązku przewiduje ust. 5 tego samego artykułu, który stanowi, iż w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

71 W niniejszej wobec nieprzedłużenia w terminie określonym w decyzji z dnia 3 stycznia 2012 r. projektu budowlanego zamiennego organy niewątpliwie zobowiązane były do zastosowania normy określonej w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, przy czym ze względu na zakończenie budowy brak było podstaw do orzekania o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych, co oznaczało iż organ mógł orzec – w zależności od charakteru sprawy – o obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

72 Przez stan poprzedni rozumieć przy tym należy stan istniejący przed przystąpieniem do robót budowlanych, które zostały zrealizowane w warunkach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, to jest z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

73 W realiach niniejszej sprawy, gdzie przedmiotowe roboty budowlane dotyczyły budowy od podstaw nowego budynku, zrealizowanego następnie z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego ostatni legalny i zgodny prawem stan poprzedni, to stan gdy na przedmiotowej działce nie istniał jakikolwiek budynek.

74 Rozstrzygnięcie organu mimo, że formalnie określone jako nakazujące doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego faktycznie nakładało zaś na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku do stanu - zdaniem organu - zgodnego z prawem, a wiec nie mieściło się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

75 Na oczywistą i rażącą wadliwość wydanej decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazuje fakt, że w następstwie jej wykonania przez adresata doprowadzono by do sytuacji, w której w dalszym ciągu istniałby budynek odnośnie którego brak jest w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Pierwotna decyzja ma podstawie której przeprowadzono powyższą budowę została bowiem uchylona przez Starostę Poznańskiego w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

76 Nawet zatem zmiana funkcji jednego z pomieszczeń na garaż, zmiana lokalizacji szamba i zamurowanie wskazanych okien nie doprowadzi przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego rozumianego nie tylko jako stan sprzed podjęcia niezgodnych z prawem robót, ale nawet jako stan zgodny z zatwierdzonym ostateczną decyzją projektem budowlanym, skoro takowa ostateczna decyzja tak na moment orzekania przez organy nadzoru budowlanego jak i aktualnie, w obrocie prawnym nie funkcjonowała i nie funkcjonuje.

77 Powyższa wadliwość decyzji organów nadzoru budowlanego jest szczególnie wyraźnie widoczna na gruncie nałożonego obowiązku przywrócenia lokalizacji szamba zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]2007 r., w sytuacji gdy decyzja ta odnośnie przedmiotowego budynku została już uchylona.

78 Podkreślić bowiem trzeba, iż w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako całości, co powoduje swoiste "zawieszenie w powietrzu" wszelkich rozstrzygnięć dotyczących jego szczegółów konstrukcyjnych i robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

79 Inaczej rzecz ujmując doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jeżeli po zakończeniu budowy wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany musi polegać na sporządzeniu projektu budowlanego zamiennego z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Przypomnieć bowiem należy, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy Prawo budowlane). W sytuacji zaś, gdy uchylono (względnie stwierdzono nieważność) pozwolenie na budowę zatwierdzające projekt budowlany, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 687/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

80 Taka sytuacja oznacza zaś, że w stosunku do nowozrealizowanego obiektu budowlanego wykonanego wprawdzie z istotnymi odstępstwami, lecz jednak na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie uchylono musi być stosowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zaś w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego koniecznym jest orzeczenie o doprowadzeniu do stanu poprzedniego poprzez zrealizowanie rozbiórki takiego obiektu budowlanego.

81 Dopiero w przypadku przedłożenia odpowiedniego projektu budowlanego zamiennego po stronie organu zaktualizuje się zaś uprawnienie do dokonania jego oceny pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co może skutkować nałożeniem obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co może się przejawiać na przykład w konieczności likwidacji otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie położnej zbyt blisko granicy sąsiedniej działki budowlanej, czy też nawet koniecznością odsunięcia ściany budynku od takowej granicy.

82 Zauważyć w tym miejscu należy, iż wprawdzie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przewiduje, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem robót winno – o ile jest konieczne – nastąpić łącznie z nałożeniem obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to jednak uwzględniając cel powyższej regulacji nie sposób przyjąć, by racjonalny ustawodawca wykluczył możliwość nałożenia obowiązku określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, już po przedłożeniu przez stronę projektu budowlanego zastępczego i dokonaniu przez organ jego analizy.

83 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.

84 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania. Organ, zgodnie z art. 153 i art. 190 p.p.s.a., jest bowiem związany wykładnią prawa przedstawioną w niniejszej sprawie przez Sąd I i II instancji. W szczególności organ winien uwzględnić poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do rozumienia przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz co do braku doniosłości prawnej nieprzeprowadzenia przez stronę skarżącą scalenia działek nr [...] i [...].

85 O ile wpłynie wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia projektu budowlanego zastępczego wraz z tymże projektem, organ winien wniosek ten rozpoznać i w przypadku jego uwzględnienia – co niewątpliwie będzie optymalnie służyć celom postępowania naprawczego – dokonać jego weryfikacji pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Rozpoznając ewentualny wniosek strony o przywrócenie terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego organ winien wziąć pod uwagę, iż uchybienie temu terminowi wynikało z błędnego, aczkolwiek powielonego także organ odwoławczy, przeświadczenia strony o tym, iż dla ewentualnej legalizacji zabudowy zrealizowanej z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego niezbędnym jest przeprowadzenie procedury scalenia działki nr [...] z działką nr [...] na której posadowiono przedmiotowy budynek.

86 W tym celu organ winien ustalić faktyczne parametry działki nr [...] i w oparciu o nie przesądzić czy działka ta ma charakter działki budowlanej, a następnie dokonać ustaleń co do odległości poszczególnych ścian z otworami okiennymi zrealizowanych po południowej stronie budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej, co pozwolili na ustalenie czy i ewentualnie, które z otworów okiennych winny zostać zlikwidowane w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ winien ocenić pod kątem zgodności z przepisami także złożony projekt budowlany zastępczy w zakresie w jakim dotyczy on lokalizacji zbiornika bezodpływowego.

87 O ile strona nie przedłoży projektu budowlanego zastępczego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia organ również zobowiązany będzie do poczynienia ustaleń odnośnie parametrów działki nr [...] i jej charakteru oraz odległości poszczególnych ścian z otworami okiennym od granicy sąsiedniej działki budowlanej, a następnie do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego.

88 Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję winien ostatecznie wydać organ administracji w niniejszej sprawie, bowiem jak wskazywano już wielokrotnie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

89 O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.

90 O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).