Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2015 r., II SAB/Ol 50/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2015 r., II SAB/Ol 50/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 20 grudnia 2007 r. M.M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: PINB) o legalizację samowolnie wybudowanego w latach 1998 - 2005 domu mieszkalnego w miejscowości G., gm. D.

3 W odpowiedzi PINB pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. wezwał zainteresowanego do złożenia wyjaśnień w sprawie wnioskowanej legalizacji na działce geodezyjnej nr [...] w miejscowości G.

4 W dniu 29 lipca 2015 r. (data złożenia w sekretariacie PINB) M.M., działając przez pełnomocnika adwokat M.G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpatrzenia wniosku o legalizację samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego w m. G. gm. D. na działce nr [...], z którym to wnioskiem wystąpił skarżący w dniu 20 grudnia 2007 r. Wniesiono o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie PINB grzywny w wysokości według uznania Sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

5 W uzasadnieniu podniesiono, że PINB z naruszeniem art. 35 k.p.a. nie rozpoznał złożonego wniosku, jak również nie poinformował o żadnych czynnościach, czy okolicznościach wpływających na niezałatwienie sprawy w terminie. Podniesiono, że w tej sprawie wykonano tylko jedną czynność w dniu 17 kwietnia 2008 r. i od tego momentu nie podejmowano żadnych działań. Nadto wskazano, ze skarżący w dniu 27 lipca 2015 r. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

6 W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że sprawa legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jest rozpatrywana od 2007r. i obecnie postanowieniem z dnia [...] organ nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia wymaganych do legalizacji dokumentów w terminie 3 miesięcy. Wskazano, że następny etap legalizacji może zostać przeprowadzony dopiero po dostarczeniu wymaganych dokumentów. Podniesiono, że skarga wniesiona na działanie PINB jest słuszna z uwagi na zbyt długi czas jej rozpatrywania lecz z uwagi na podjęte i zintensyfikowane działania organu zmierzające do zakończenia postepowania skargę należy oddalić. Podkreślono, że prowadzone postepowanie jest skomplikowane, dlatego należy wyjaśnić wszelkie zawiłości i niejasności.

7 Natomiast postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego w G. na działce nr [...], stwierdził że zażalenie jest uzasadnione w zakresie bezczynności organu do dnia [...] 2015r. oraz odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy wobec podjęcia przez PINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] działań w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia, w terminie 3 miesięcy, dokumentów niezbędnych do dokonania legalizacji.

8 Na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała wniesioną skargę. Oświadczyła, że termin wyznaczony do przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów na wniosek skarżącego został przesunięty do końca 2015 r.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

10 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy ppsa., a zatem m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

11 W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił PINB bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 20 grudnia 2007 r. dotyczącego legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. G. gm. D.

12 W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy ppsa.). Warunek ten został przez skarżącego spełniony, bowiem wniósł on zażalenie do WINB na niezałatwienie sprawy w terminie. Nadto, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

13 Wskazać zatem należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm), zgodnie z którym do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowalnego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48-51, co oznacza, że organ ten był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie legalizacji samowolnej budowy budynku mieszkalnego.

14 Nadto przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność należy wyjaśnić, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm), dalej: kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa.). Z kolei przepis art. 35 § 4 kpa. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Do terminów wskazanych w art. 35 kpa. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 kpa.).

15 W orzecznictwie podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 września 2013 r., sygn. I SAB/Wa 337/13 i z dnia 5 września 2013 r., sygn. I SAB/Wa 444/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, https://cbois.nsa.gov.pl).

16 Analizując akta rzeczonej sprawy i podejmowane w trakcie prowadzonego postępowania czynności skład orzekający Sądu uznał, że PINB pozostawał w bezczynności do dnia wydania postanowienia z dnia [...] nr [...] nakładającego na skarżącego, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązki dotyczące przedłożenia wymaganych dokumentów, które to postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 lipca 2015 r.

17 Skoro M.M. w dniu 20 grudnia 2007 r. złożył do organu wniosek, to ten winien sprawę załatwić w terminie określonym w art. 35 kpa., bądź też o każdym terminie niezałatwienia sprawy w terminie winien powiadomić wnioskodawcę. W rzeczonej sprawie takie działania nie zostały podjęte, jak również przez kilka lat w sprawie tej organ nie podjął jakichkolwiek działań. Z zestawienia daty podjętego postanowienia oraz daty jego przekazania do wysyłki, wynika, że działanie to mogło być następstwem skargi wniesionej przez skarżącego na bezczynność organu.

18 Reasumując w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2007 r. lecz stan ten został usunięty po wniesieniu skargi, a przed przekazaniem jej do Sądu. PINB podjął bowiem czynności wydając ww. postanowienie nakładające obowiązki, zatem nie budzi wątpliwości okoliczność, że bezczynność - będąca przedmiotem skargi - przestała istnieć po jej wniesieniu, skoro organ podjął działanie zainicjowane wnioskiem skarżącego, natomiast wydanie decyzji bez zebrania niezbędnych przewidzianych przepisami ustawy Prawo budowlane materiałów uniemożliwiało wydanie decyzji w sprawie.

19 W tym stanie rzeczy uznać należało, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy ppsa. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro wniosek skarżącego o podjęcie działań w sprawie nim zainicjowanej uzyskał należyty bieg poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu dotyczące jego rozpoznania stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ppsa. Z tego też względu orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

20 Nie stało się jednakże bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, w zależności od tej oceny, ewentualnego orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny.

21 Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 zd. drugie ustawy ppsa. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych tej sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o legalizację samowolnej budowy domu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro wniosek złożono w dniu 20 grudnia 2007 r., jedyną zaś czynność przeprowadzono w dniu 17 kwietnia 2008 r. polegającą na sporządzeniu protokołu z rozpytania skarżącego na temat daty budowy wskazanego budynku i do dnia [...] 2015 r. tj. do wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki, przez okres 7 (siedem) lat organ pozostawał bezczynny, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że taka bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa tj. podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 12, art. 35 i art. 36 kpa. Okoliczność powyższa uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku.

22 Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy ppsa. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten wprawdzie nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu jest oczywiste, postępowanie PINB niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 kpa. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa. zasadę zaufania do organów Państwa, zwłaszcza w kontekście prowadzenia procedury rozpoznawania wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2007 r..

23 Reasumując powyższe Sąd, uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy ppsa. w związku z art. 154 § 6 ustawy ppsa. miarkując jedynie jej wysokość do kwoty 500 zł. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez organ rażące naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny mający zapobiegać takim naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny w pkt III wyroku na wskazanym poziomie, Sąd miał również na względzie, że w dniu orzekania przez Sąd podjęte zostały już działania zmierzające do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku.

24 O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od PINB na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa, rozstrzygnięto w pkt IV sentencji na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy ppsa. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).