Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., II SAB/Lu 23/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., II SAB/Lu 23/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi H. A. J. na bezczynność Starosty w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. zobowiązuje Starostę do podjęcia czynności w sprawie w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Starosty na rzecz H. A. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W dniu 22 lutego 2010 r. H. A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty S. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [...]63/2, o pow. 115 m2, położonej w P., przy ul. B.

3 Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. art. 6, 7, 8, 9, 12, 35, 36, 77 i 105 k.p.a., poprzez uchybienie zasadom wynikającym z tych przepisów oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewydanie orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Podniosła, iż w trakcie postępowania w niniejszej sprawie, które toczy się już około 10 lat, Starosta S. wielokrotnie dopuszczał się bezczynności, naruszając terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 k.p.a. W dniu 24 listopada 2008 r. organ ten wydał decyzję o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu działki nr ewid. [...]63/2 o pow. 115 m2. Pomimo uchylenia opisanej decyzji przez Wojewodę L. decyzją z dnia 10 marca 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Starosta nie podejmował żadnych czynności w sprawie aż do dnia 1 września 2009 r., kiedy to skierował pismo do skarżącej. W odpowiedzi na to pismo skarżąca w dniu 21 stycznia 2009 r. złożyła wymagane przez organ dokumenty, lecz organ, z niezrozumiałych przez nią przyczyn, pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. pozostawił sprawę bez rozpoznania.

4 W związku z tym skarżąca wniosła o wymierzenie grzywny Staroście S., której wysokość uwzględniałaby okres pozostawania w bezczynności w trakcie toczącego się w niniejszej sprawie postępowania.

5 W piśmie procesowym z dnia 12 września 2010 r. pełnomocnik skarżącej wniósł dodatkowo o skierowanie, w związku z bezczynnością Starosty, wystąpienia sygnalizacyjnego do organów właściwych do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków na podstawie art. 55 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (omyłkowo wskazano: "k.p.a."). Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż wbrew stanowisku organu działka nr ewid. [...]63/2 nie stanowi drogi dojazdowej do sąsiednich nieruchomości ani do cmentarza żydowskiego, co potwierdza złożona przez niego dokumentacja fotograficzna.

6 W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż nie pozostawał w bezczynności w tej sprawie. Starosta przedstawił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, iż wykonując zalecenia organu drugiej instancji zawarte w decyzji z dnia 10 marca 2009 r., pismem z dnia 1 września 2009 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o przedstawienie dokumentu, z którego wynikałoby, czyją własność stanowiła wnioskowana do zwrotu działka w okresie wywłaszczenia oraz o wyjaśnienie błędnego nazwiska występującego w postanowieniu Sądu Rejonowego w L. z dnia 1 sierpnia 2005 r., stwierdzającym nabycie spadku po I. J. W dniu 10 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej złożył postanowienie Sądu Rejonowego w L. o sprostowaniu oczywistej omyłki we wskazanym wyżej orzeczeniu, lecz nie uzupełnił pozostałych dokumentów. W tej sytuacji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. "postępowanie pozostawiono bez rozpoznania".

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wykazania, iż Starosta S. pozostawał w bezczynności w rozpoznawanej sprawie.

9 Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej nie podniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.".

10 W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

11 Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

12 Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a., który stanowi, iż sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).

13 Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej H. A. i J. z dnia 3 września 2000 r. (k.1 akt adm.). Wniosek ten dotyczył zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...]63/2, położonej w P., przy ul. B., przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...]. Postępowanie w tej sprawie toczy się zatem już ponad 10 lat.

14 Z akt administracyjnych wynika, iż Starosta S. postanowieniem z dnia 8 grudnia 2003 r. nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w L. wniosku skarżącej o stwierdzenie nabycia spadku po I. J. W dniu 28 lutego 2006 r. pełnomocnik skarżącej złożył odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 1 sierpnia 2005 r., [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po I. "J.", wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie. Kolejne pismo zawierające żądanie podjęcia postępowania pełnomocnik skarżącej złożył do organu w dniu 13 grudnia 2007 r.

15 Pismem z dnia 5 maja 2008 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o złożenie dokumentu potwierdzającego tytuł własności przedmiotowej działki z okresu wywłaszczenia, wniosku o podjęcie postępowania oraz wniosku o zwrot działki pochodzącego od wszystkich spadkobierców, a następnie decyzją z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe, z uwagi na niezłożenie przez stronę żądanych dokumentów.

16 Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę L. decyzją z dnia 10 marca 2009 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, iż wobec złożenia przez pełnomocnika H. Apolonii J. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, obowiązkiem Starosty było ustalenie, czy przyczyny zawieszenia postępowania nie ustały i wydanie postanowienia o podjęciu bądź o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo niepodjęcia zawieszonego postępowania, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

17 Po zwrocie akt administracyjnych, Starosta S. w dniu 18 maja 2009 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w L. oraz do Archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego w L. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości.

18 Wobec nieuzyskania żądanych dokumentów, pismem z dnia 1 września 2009 r. Starosta zobowiązał pełnomocnika skarżącej do:

19 1. sprecyzowania żądania zawartego w złożonym wniosku, poprzez wskazanie której działki dotyczy wniosek oraz jej powierzchni,

20 2. przedstawienia tytułu własności z okresu wywłaszczenia nieruchomości żądanej do zwrotu oraz odpisu księgi wieczystej tej nieruchomości,

21 3. wyjaśnienie błędnego nazwiska występującego w postanowieniu Sądu Rejonowego w L. z dnia 1 sierpnia 2005 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po I. J.,

22 pod rygorem "pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia" na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

23 W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 22 października 2009 r. wskazał, że wniosek dotyczy zwrotu części dawnej działki nr ewid. [...]30/3, będącej własnością I. J., która to działka weszła w skład drogi oznaczonej jako działka nr ewid. [...]63, a zwrotowi podlega niewykorzystana jej część, po podziale oznaczona nr ewid. [...]63/2 o pow. 115 m2. Ponadto w dniu 10 grudnia 2009 r. złożył kopię postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 26 listopada 2009 r., [...], o sprostowaniu oczywistej omyłki w powołanym wyżej postanowieniu tegoż Sądu z dnia 1 sierpnia 2005 r. w ten sposób, że w pkt 1 postanowienia w miejsce błędnego nazwiska spadkodawcy: "J." wpisano nazwisko: "J.", a w miejsce błędnego nazwiska spadkobiercy – żony spadkodawcy w miejsce nazwiska: "J." wpisano nazwisko: "J.".

24 Pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. Starosta S. "pozostawił postępowanie bez rozpoznania" na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wskazując, iż strona nie złożyła wymaganych dokumentów.

25 Po pierwsze, należy stwierdzić, iż art. 64 § 2 k.p.a. nie dawał Staroście podstawy prawnej do "pozostawienia postępowania bez rozpoznania". Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (niż brak adresu wnoszącego) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powołany przepis dotyczy wstępnego badania warunków formalnych wniosku, a "pozostawienie podania bez rozpoznania" stanowi w istocie odmowę wszczęcia postępowania. Oznacza to, iż w żadnym razie przepis ten nie może mieć zastosowania do postępowania już wszczętego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

26 Ponadto, działając w tym trybie, organ nie mógł uzupełniać braków materiału dowodowego w sprawie i żądać od skarżącej przedstawienia dokumentu stwierdzającego tytuł własności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oraz odpisu księgi wieczystej tej nieruchomości. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest bowiem pogląd, iż powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136 oraz wyrok z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.).

27 Po drugie, jak wskazano wyżej, postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie jest w chwili obecnej zawieszone. W obrocie prawnym pozostaje bowiem postanowienie Starosty S. z dnia 8 grudnia 2003 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji z urzędu zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

28 W trakcie zawieszonego postępowania sprawa nie ma biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. Organ administracji publicznej, związany zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) obowiązany jest jednak do podejmowania odpowiednich czynności w celu usunięcia przeszkód do prowadzenia postępowania.

29 Przepis art. 97 § 2 k.p.a. stanowi wprost, iż "gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony". Oznacza to, że ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania rodzi po stronie organu administracji obowiązek jego podjęcia. Organ jest więc z urzędu zobowiązany do sprawdzenia, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W przypadku, gdy z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania wystąpi strona, organ, jeśli ustali, że przyczyny zawieszenia postępowania nie ustały, wydaje postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, w przeciwnym wypadku ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 362).

30 Ponownie należy podkreślić, iż w dniu 28 lutego 2006 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo wraz z odpisem postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 1 sierpnia 2005 r., [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po I. "J." [...] "celem realizacji wniosku nieruchomość działki [...]63/2 o powierzchni 115 m2, nr sprawy [...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że w piśmie tym został zawarty wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem organu z dnia 8 grudnia 2003 r.

31 W tej sytuacji obowiązkiem Starosty było ustalenie, czy w sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania czy też istnieją one nadal i w zależności od tego, wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania lub o odmowie jego podjęcia na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. Od postanowienia takiego służyłaby skarżącej, po wyczerpaniu środków na drodze administracyjnej (zażalenia), skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

32 W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż Starosta S. nie wydał do chwili obecnej żadnego ze wskazanych wyżej postanowień. Z akt sprawy wynika przy tym, iż w związku z bierną postawą organu przez okres ponad roku, pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia 11 grudnia 2007 r. ponownie wnosił wydanie postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, lecz bezskutecznie. Bezczynność organu jest tym bardziej niezrozumiała, iż na konieczność wyjaśnienia przez Starostę, czy w sprawie niniejszej ustały przyczyny zawieszenia postępowania oraz wydania postanowienia o podjęciu bądź o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania wskazywał wyraźnie Wojewoda L. w powołanej wyżej decyzji z dnia 10 marca 2009 r.

33 Ubocznie wskazać należy, że postanowienie Starosty z dnia 8 grudnia 2003 r. o zawieszeniu postępowania, choć nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, budzi wątpliwości. Jako podstawę prawną tego postanowienia organ wskazał powołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiący podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu. Jednocześnie z sentencji tego postanowienia wynika, że zostało ono podjęte na wniosek strony, a więc na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

34 Nawet jednak, gdyby uznać, że postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., to wobec złożenia przez pełnomocnika skarżącej wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania zawartego w piśmie z dnia 28 lutego 2006 r., a więc przed upływem 3-letniego terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a., obowiązkiem Starosty było wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 364). Takiego zaś orzeczenia, jak wskazano wyżej, organ nie wydał.

35 Uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Starostę S. do podjęcia czynności w rozpoznawanej sprawie w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku.

36 Rozpoznając sprawę Starosta S. uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz odniesie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Organ ten zwróci również uwagę na prawidłowe uporządkowanie i ponumerowanie akt administracyjnych. Należy bowiem zauważyć, iż akta administracyjne przekazane do Sądu przez organ administracji wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nie zostały ponumerowane w sposób należyty, zapewniający w przyszłości możliwość ustalenia, czy są one kompletne. Akta te, oprócz części ponumerowanej liczącej 126 stron, posiadają obszerną część bez numeracji.

37 W związku z uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem organu do podjęcia czynności w sprawie, nie jest konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów i wniosków. Stwierdzić jednak należy, iż nieuzasadniony był zawarty w piśmie procesowym z dnia 12 września 2010 r., wniosek o skierowanie przez Sąd, wobec bezczynności Starosty, wystąpienia sygnalizacyjnego do organów właściwych do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Zgodnie z art. 55 § 3 p.p.s.a. takie rozstrzygnięcie zapaść może jedynie w przypadku rażącego naruszenia przez organ administracji obowiązków, o jakich mowa w art. 55 § 2 (nieprzekazanie sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny) lub art. 54 § 2 (nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od jej wniesienia) oraz – w myśl art. 112 p.p.s.a. – gdy organ uchylał się od zastosowania się do postanowienia sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, a nie może być wydane w przypadku bezczynności organu, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

38 Ponadto Sąd nie mógł rozpoznawać w niniejszej sprawie wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny organowi. W świetle przepisów p.p.s.a. Sąd może ukarać organ administracji grzywną, gdy ten: nie przekazał Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od jej wniesienia (art. 55 § 1), uchylał się od zastosowania się do postanowienia Sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy (art. 112), nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność albo pozostawał w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności (art. 154 § 1), nie wykonał wezwania Sądu – w postępowaniu mającym na celu odtworzenie akt sądowych – do złożenia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów będących w jego posiadaniu albo do oświadczenia, że ich nie posiada (293 § 1). W rozpoznawanej sprawie Sąd oceniał wyłącznie zasadność skargi na bezczynność Starosty S. polegającą na nierozpoznaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc nie miał podstaw do rozpoznawania wniosku o ukaranie organu grzywną.

39 Z tych względów i na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.