Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2009 r., II SA/Lu 796/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2009 r., II SA/Lu 796/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca ), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. znak [...]

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 26 [...] 2008r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz.1118 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania J. G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2008r., znak: [...] nakazującą J. G. rozbiórkę garażu drewnianego zrealizowanego samowolnie na działkach nr 107/8 i 107/9 przy ul. W. 22a w Z.

3 W trakcie oględzin w dniu 28 września 2007r. ustalono, że garaż o wymiarach 5,56 x 3,00 m, znajdujący się w odległości 29,10 m od granicy z działką T i E. K, został wybudowany w 1988 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

4 Organy obu instancji ustaliły jednocześnie, że w dacie budowy działka nr 107/8 położona była w terenie nie przeznaczonym w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Zamościa pod realizację garaży metalowych, przy czym organ I instancji wskazał na plan zatwierdzony zarządzeniem nr 24 Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 23 grudnia 1977r., zaś organ odwoławczy powołał się na plan zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zamościu z dnia 16 listopada 1983r. nr XVIII/92/83 (Dz.Urz. Woj. Zamojskiego Nr 9, poz.37 z dnia 20 grudnia 1983r.), który przeznaczał ten teren pod usługi (symbol X.35.UI).

5 Wobec wybudowania garażu na terenie nie przeznaczonym na realizację tego rodzaju obiektu organy zobligowane były do nakazania rozbiórki przedmiotowego garażu na podstawie art. 37 ust. 1pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

6 Skargę do sądu administracyjnego wniósł J. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

7 Skarżący podnosił, że przedmiotowy garaż nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1994r., ponieważ nie jest związany trwale z gruntem, a w konsekwencji nie podlega rozbiórce. Jego zdaniem, organ powinien był z urzędu powołać biegłego z zakresu budownictwa, który określiłby "charakter, strukturę i sposób wzniesienia garaży".

8 Skarżący zarzucił ponadto, że postępowanie dotyczy 15 garaży znajdujących się na przedmiotowej działce, dlatego organ powinien objąć je jedną decyzją, co obniżyłoby koszty procesowe.

9 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem.

12 Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, które sąd administracyjny bierze pod uwagę z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).

13 Bezspornym jest, że przedmiotowy garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1988r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) tj. przed dniem 1 stycznia 1995r.

14 Z art. 103 ust. 2 tej ustawy wynika, że do skutków samowoli budowlanej zrealizowanej przed tym dniem zastosowanie mają dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.). tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 .

15 Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.(pkt 2).

16 W orzecznictwie przez dłuższy czas dominował pogląd, że przepis art. 37 ust. 1 dotyczy zapisów planu miejscowego obowiązującego w dacie realizacji inwestycji, a nie planu obowiązującego w dacie orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki. (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006r., II OSK 119/06; wyrok WSA z dnia 8 marca 2005r., IV SA 5058/03).

17 W ostatnim czasie zaczynają jednak przeważać orzeczenia przeciwne: Naczelny Sąd Administracyjny obecnie stoi na stanowisko, iż przy wydawaniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki powinien być uwzględniany plan miejscowy obowiązujący w dacie wydawania decyzji (por. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2007r., II OSK 1454/06; wyrok NSA z dnia 8 października 2007r., II OSK 1318/06; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008r., II OSK 1893/2006; obszerne uzasadnienie tego poglądu wyraził także Z. Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 6 maja 2008r., II OSK 426/07).

18 W powołanych wyżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego przyjęto, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. wg przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że inną kwestią jest ocena czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (o czym decydują przepisy budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną jest kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

20 Sąd wskazał również, że powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy o planowaniu przestrzennym.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko. Zdaniem Sądu, określona w pkt 1 ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę powinna więc wystąpić w okresie prowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki.

22 Jak wynika z akt sprawy w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem nakazu rozbiórki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 26 czerwca 2006r., Nr XLV/499/06. (Dz.Urz. Woj. Lubelskiego Nr 160, poz. 2611)

23 W świetle art. 7 i 77 § 1 kpa organ zobowiązany był więc objąć analizą obecny plan, ustalając, jakie przeznaczenie przewiduje on dla terenu, na którym położona jest działka nr 106/11, na której znajduje się przedmiotowy garaż, a ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym – stosownie do treści art. 107 kpa – jej integralną część.

24 Oparcie natomiast rozstrzygnięcia o przepisy planu miejscowego obowiązującego w okresie budowy i nieodniesienie się do postanowień aktualnego planu stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, skutkujące uchyleniem decyzji organów obu instancji.

25 Ponadto zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał inny, niż ten organ plan miejscowy, jako obowiązujący w dacie budowy tj. plan z 1983r., a nie z 1977r., a rozbieżności tej nie uzasadnił. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja jest zatem wadliwa i nie może pozostawać w obrocie prawnym.

26 Dodatkowo podkreślić należy, że współwłaścicielami działki nr 107/9 są J. G. oraz E. G. po ½ części (k.30 akt adm.). Niewątpliwe więc jest, że osoby te jako legitymujące się tytułem prawnym do działki nr 107/9 posiadały przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu, którego przedmiotem był garaż usytuowany na tej działce.

27 Zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

28 Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, E. G. nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania dotyczącego przedmiotowego garażu. W toku tego postępowania nie była zawiadamiana o podejmowanych czynnościach (oględziny, przesłuchanie świadków i stron), co stanowi naruszenie art. 79 kpa. Wbrew wymogom z art. 109 § 1 kpa organy administracji obu instancji zaniechały doręczenia E. G. wydawanych w toku postępowania decyzji. Tym samym nie zapewniono E. G. czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w wyniku czego naruszony został art. 10 § 1 kpa.

29 Naruszenie powyżej wskazanych przepisów prawa oznacza, iż E. G. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania na żądanie strony (art. 147 kpa).

30 Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zosaly wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów, dlatego obie podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a/, b/ i c/ w związku z art.. 135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

31 Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż przedmiotowy garaż nie jest obiektem budowlanym, ponieważ nie jest trwale związany z gruntem i dlatego nie podlega rozbiórce, stwierdzić należy, że nie jest on trafny.

32 W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania inwestycji za obiekt budowlany nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem, a nawet posiadanie ścian; wystarczy, że jest to konstrukcja przestrzenna, posiadająca element konieczny - pokrycie dachowe, które w jakikolwiek sposób łączy się z gruntem. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2000r., II SA/Łd 1203/97, a także wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2003r., IV SA 2977/01) Taki obiekt budowlany nie stanowi budynku, lecz budowlę, na której budowę już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974r. wymagane było pozwolenie na budowę.

33 Przedmiotowego garażu nie można jednocześnie uznać za obiekt budowlany podlegający zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle obowiązującego w dacie jego budowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (t.j. Dz.U. z 1975r., Nr 8, poz. 48 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz budowa pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego - na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego; przedmiotowy garaż nie podlegał więc zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.