Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Lu 666/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Lu 666/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty [...] w P. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej K. 5 w P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nakładającej na tę Wspólnotę obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu ogrodzenia o długości 9,30 m, zlokalizowanego w południowym narożu działki nr ewid. [...] i stanowiącego część ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] przy ul. K. w P., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] o warunkach zabudowy oraz z decyzją Starosty P. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę

3 – uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu.

4 W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął na żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej K. 3 i 3A w P. postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] przy ul. K. w P. W wyniku przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2013 r. oględzin organ I instancji ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane przez Wspólnotę Mieszkaniową K. 5 w P. w lecie 2010 r. Składa się ono z siatki oraz słupków metalowych o wysokości 1,60 m. Jego odległość od budynku przy ul. K. 3 wynosi 5,33 m (od tarasu tego budynku – 5,30 m) i dodatkowo pomniejszona jest o ok. 0,70 m przez drewniany płotek.

5 W toku postępowania ustalono również, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...],[...] i [...] w P. Prezydent Miasta P. zawarł wymóg zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla budynku mieszkalnego nr 3A od ul. K., poprzez działki nr [...] i [...]. Podobnie Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], zatwierdzając projekt budowlany ww. budynku mieszkalnego i udzielając pozwolenia na jego budowę, przyjął zgodnie z projektem zagospodarowania działki, iż wjazd do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. K. 3A zlokalizowany będzie na działkach nr ewid. [...] i [...]. Działki te zostały w późniejszym czasie przekształcone w działkę nr [...].

6 Wydając powołaną na wstępie decyzję nakazującą wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce spornego ogrodzenia organ I instancji, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał, że stan zgodny z prawem to stan zgodny z powołanymi wyżej decyzjami: z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę.

7 Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła Wspólnota Mieszkaniowa K. 5, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Strona odwołująca podniosła, że realizacja spornego ogrodzenia, przebiegającego przez działkę nr [...], nie wymagała dokonania zgłoszenia robót budowlanych, ani uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym strona domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.

8 Uznając powyższe odwołanie za zasadne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podniósł, że stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a więc sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem budowlanym jest – stosownie do art. 59a Prawa budowlanego – przedmiotem obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzonej przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. 5, wraz z podziemnymi miejscami postojowymi, przyłączami oraz zjazdami z ul. K., zostało udzielone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. Wprawdzie ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...], w tym jego sporny fragment usytuowany w narożu działki nr ewid. [...], zostało zrealizowane już po wydaniu tej decyzji, jednak – w ocenie organu II instancji – ogrodzenie to nie jest objęte dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem nie wymagało zgłoszenia jego budowy. W konsekwencji spornego ogrodzenia nie można uznać za samowolę budowlaną. W sytuacji zaś, gdy nie zachodzi w ogóle potrzeba zgłoszenia budowy, brak jest – zdaniem organu – podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a tym samym występuje bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

9 Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wspólnota Mieszkaniowa K. 3 i 3A w P. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako "naruszającej prawo materialne i sprzecznej z zapisem w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

10 W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż podłożem sporu w niniejszej sprawie jest chęć wyegzekwowania przez stronę skarżącą zapisów decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], jak również decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...], znak: [...] w sprawie warunków zabudowy. Powołana decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej nałożyła na stronę skarżącą obowiązek zapewnienia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów ochrony pożarowej o każdej porze roku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. 3A. Z kolei wskazana decyzja Prezydenta Miasta P. zawierała zapis, iż obsługę komunikacyjną dla bloku mieszkalnego nr 3A od ul. K. należy zapewnić poprzez działki nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...]). Strona skarżąca podkreśliła, że nigdy nie kwestionowała zasadności decyzji o posadowieniu ogrodzenia oddzielającego sąsiadujące ze sobą działki, należące do Wspólnot Mieszkaniowych K. 3A oraz K. 5. Sposób wykonania tego ogrodzenia winien jednak nie naruszać jej praw i obowiązujących przepisów, które nakładają na właściciela budynku obowiązek zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności przygotowania budynku i terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Autor skargi podkreślił, że obecnie Wspólnota K. 3 i 3A posiada dostęp do ulicy K., jednak nie ma możliwości doprowadzenia od niej drogi do budynku K. 3A po własnym terenie.

11 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

13 Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Uwzględniając skargę Sąd kierował się treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

14 Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest fragment ogrodzenia o długości 9,30 m, zlokalizowany w południowym narożu działki nr ewid. [...] i stanowiący część ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...]przy ul. K. w P., zrealizowanego w 2010 r. przez wspólnotę Mieszkaniową K. 5 w P.

15 Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej jako "Pr. bud.", budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Realizacja fragmentu ogrodzenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – nie wymagała również dokonania przez inwestora zgłoszenia jego budowy zgodnie z art. 30 Pr. bud. Stosownie bowiem do ust. 1 pkt 3 tego przepisu, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Z niewadliwych ustaleń organów wynika natomiast, że lokalizacja przedmiotowego odcinka ogrodzenia o długości 9,30 m nie odpowiada żadnemu z przypadków wskazanych w tym przepisie, jak również nie przekracza podanej w nim wysokości, wynosząc 1,60 m.

16 Powyższe ustalenia, wbrew stanowisku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie świadczą jednak o tym, że wszczęte przez organ I instancji w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. postępowanie w sprawie omawianego ogrodzenia podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

17 Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, w myśl którego ogrodzenia budowlane zrealizowane poza miejscami publicznymi - jako, że nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę - nie podlegają nadzorowi organów budowlanych, zaś wydane w odniesieniu do takich ogrodzeń decyzje administracyjne nakazujące ich rozbiórkę byłyby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1996 r., sygn. akt IV SA 651/85, publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 27, LEX nr 27867; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1569/08, LEX nr 538417), jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska, uznając za słuszny pogląd odmienny, prezentowany m.in. w wyrokach NSA OZ. w Białymstoku wydanych w sprawach: SA/Bk 407/97, SA/Bk 1041/97 i SA/Bk 1194/97, jak również w wyrokach tut. Sądu z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 66/03 i II SA/Lu 67/03 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

18 Nie może budzić wątpliwości fakt, że obiekty budowlane nie wymagające ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie mieszczą się w regulacji art. 48 Pr. bud. W tym zakresie są więc one wyłączone spod nadzoru budowlanego.

19 Natomiast dalsze uogólnienie prowadzące do wyłączenia takich obiektów bądź robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, spod nadzoru budowlanego w ogóle, jest – w ocenie Sądu – zbyt daleko idące. W szczególności należy uznać, że mieszczą się one (obiekty i roboty) w dyspozycji art. 50 i 51. W art. 50 Pr. bud. chodzi o prowadzenie robót budowlanych innych niż te, o których stanowi art. 48. Definicja robót budowlanych (art. 3 pkt 7) wskazuje na objęcie tym pojęciem budowy, a także prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce każdego obiektu budowlanego, a więc i takiego, który nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Te ostatnie mieszczą się zatem w dyspozycji art. 50 ust. 1 (zob. uzasadnienie do uchwały NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, publ. ONSA 1998, Nr 1, poz. 3). Tym samym mieszczą się one także w dyspozycji art. 51, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego jest władny wykorzystać przewidziane w tym przepisie środki.

20 Nie ulega zatem wątpliwości, że środki przewidziane w art. 51 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego może i powinien zastosować także w przypadku robót budowlanych nie wymagających wprawdzie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które jednak są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Przyjęcie odmiennego stanowiska przekreślałoby celowość funkcjonowania instytucji nadzoru budowlanego, a przynajmniej znacznie by ją ograniczało.

21 Należy w tym miejscu podkreślić, że powyższy pogląd prawny jest powszechnie aprobowany w piśmiennictwie (zob. J. Siegień: Prawo budowlane, Komentarz, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2001, s. 182-186; Z. Niewiadomski [red.]: Prawo Budowlane, Komentarz, 4. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 558; A. Gliniecki [red.]: Prawo Budowlane, Komentarz, Wydanie 1, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 477).

22 W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że okoliczność, iż realizacja będącego przedmiotem sprawy ogrodzenia nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie dawała podstaw do uznania postępowania prowadzonego w sprawie tego obiektu w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. za bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja narusza zatem powołane przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

23 Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

24 Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.

25 Prowadząc ponownie w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni powyższe wnioski i merytorycznie oceni zasadność orzeczonego przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Pr. bud. nakazu wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową K. 5 w P. robót budowlanych polegających na rozbiórce spornego ogrodzenia na działce nr [...] w P.