Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2015 r., II SAB/Łd 194/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2015 r., II SAB/Łd 194/15

Sentencja

1 Dnia 6 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 roku sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: a. nakładów finansowych na funkcjonowanie Straży Miejskiej w R. z wyszczególnieniem: wynagrodzenia, zakupu środków transportu, zakupu paliwa i umundurowania; b. doświadczenia zawodowego oraz miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych spółek miejskich; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zwraca skarżącemu M. M. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych zaksięgowaną w dniu 11 września 2015 roku pod pozycją [...] tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. LS

Uzasadnienie

2 Skargą z dnia 29 lipca 2015r. M. M. na podstawie art. 229 oraz 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a." złożył do Rady Miasta R. za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miasta R. skargę na działanie Burmistrza R.. Wyjaśnił, że skarga dotyczy pisma z dnia 30 czerwca 2015r., na które w dniu 23 lipca 2015r. udzielona została – w jego ocenie – niewystarczająca odpowiedź. W tejże odpowiedzi organ podał bowiem link do Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta R., dalej w uzasadnieniu jako "BIP", zaś w podanej zakładce najstarszy wykazany budżet pochodzi z 2005r. podczas gdy Straż Miejska w R. funkcjonuje dłużej niż 10 lat. Na podobne zastrzeżenia skarżący wskazał odnośnie finansowania Komendy Powiatowej Policji w R..

3 M. M. podkreślił następnie, że nie ma obowiązku znajomości budżetu i umiejętności odczytywania poszczególnych danych ani też nie ma obowiązku posiadania czy umiejętności posługiwania się komputerem i znajomością internetu. Zdaniem skarżącego to Burmistrz powinien zadbać, aby odpowiedź na zadane pytania była jak najbardziej wyczerpująca.

4 Odnosząc się do pytania o nowo powołane rady nadzorcze miejskich spółek i ich prezesów skarżący wskazał, że i tu podano mu jedynie linki do stron internetowych tych instytucji. Podniósł, że z zadanych kilku pytań udało mu się uzyskać odpowiedź na dwa tj. imię i nazwisko nowo powołanych osób oraz informację, że Burmistrz sam je wybrał bez żadnego konkursu. Podkreślił, że nadal nie wie jakie te osoby mają doświadczenie i wykształcenie, jak również w jakiej miejscowości zamieszkują.

5 W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że M. M. wnosił o udostępnienie informacji o wydatkach Miasta R. na Straż Miejską oraz Komendę Powiatową Policji w R., a także informacji o członkach rad nadzorczych spółek komunalnych. W odpowiedzi na wniosek skarżący otrzymał informację wraz z odnośnikiem do strony BIP, gdzie opublikowane są uchwały budżetowe Rady Miejskiej w R. z ostatnich dziesięciu lat oraz informację o członkach rad nadzorczych spółek komunalnych.

6 W ocenie organu skarga M. M. z dnia 29 lipca 2015r. jest bezzasadna. W tym zakresie Burmistrz wskazał, że w przypadku gdy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest w ocenie wnioskodawcy niepełna ma on prawo złożyć wniosek o jej uzupełnienie czy też złożyć kolejny wniosek, czego wnioskodawca nie uczynił. Mimo to odpowiedź z urzędu została uzupełniona pismem z dnia 20 sierpnia 2015r. Organ zwrócił uwagę na fakt, że udostępnienie dokumentów sprzed dwudziestu lat wymaga więcej czasu niż aktualnej uchwały budżetowej. W części dotyczącej okresu 1995 – 2004 uchwały budżetowe zostały opublikowane w BIP w dniu 19 sierpnia 2015r., o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 20 sierpnia 2015r., a przy tym w uzupełnieniu wskazano dane dotyczące członków rad nadzorczych komunalnych spółek. Organ dodał również, że zgodnie z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej na wniosek podlegają udostępnieniu informacje publiczne nieudostępnione w BIP. W ocenie organu tryb i sposób udostępnienia informacji był prawidłowy, bowiem ustawodawca nie uzależnił przedmiotowego trybu udostępnienia informacji od chociażby umiejętności obsługi komputera czy pewności posiadania przez wnioskodawcę umiejętności właściwej analizy udostępnionych informacji.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

8 Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi należy odnieść się do jej charakteru i w tym zakresie wypada wskazać, iż skarżący składając pismo z dnia 29 lipca 2015r. wyraził swe niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie finansowania Straży Miejskiej w R., finansowania Komendy Powiatowej Policji w R., a także doświadczenia, wykształcenia i miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych miejskich spółek. Dokonując analizy powyższych okoliczności należało uznać, iż niniejsza skarga zarzuca Burmistrzowi Miasta R. bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wskazanej we wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2015r., a zatem należy ja rozpoznać jako skargę na bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej.

9 Mając na uwadze, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), w skrócie: "P.p.s.a.", a z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

10 Pismo skarżącego stanowiące skargę w niniejszej sprawie domagało się – na podstawie art. 227 i 229 K.p.a. – od Przewodniczącego Rady Miasta R. określonego zachowania w odniesieniu do Burmistrza R.. Mając powyższe na uwadze przybliżenia wymaga kwestia zakresu stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Kwestia ta jednolicie ujmowana jest w orzecznictwie sądowym i przyjmuje się, że u.d.i.p., jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, zaś przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p tak stanowią. Ustawa ta odsyła do przepisów K.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc w razie odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji i tylko w tych przypadkach podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uprawniony jest do stosowania przepisów K.p.a. Tym samym należy jasno wskazać, iż złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 2603/13, Lex nr 1484848; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r., w sprawie I OSK 1967/13, Lex nr 1456975; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2015r. w sprawie IV SAB/Gl 161/14, Lex nr 1623683; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie II SAB/Bd 279/13, Lex nr 1458216). Tym samym prawidłowo Przewodniczący Rady Miejskiej w R., do którego pierwotnie skierowane zostało pismo skarżącego z dnia 29 lipca 2015r., uznał owe pismo za skargę do sądu administracyjnego, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej.

11 Odnosząc się do oceny zasadności skargi należy wskazać, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia lub aktu albo też z dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

12 Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności.

13 Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., w sprawie I OSK 601/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

14 Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy podmiot zobowiązany do jej udostępnienia rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralnym stanowiskiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r., w sprawie I OSK 592/10, wyrok NSA z dnia 6 października 2011r., w sprawie I OSK 1510/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

15 Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., w sprawie II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28).

16 Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Jest to definicja szeroka i mieści się w niej treść informacji wskazanych w skardze. Nie ulega bowiem wątpliwości i nie jest sporne między stronami, że informacje na temat majątku organów samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 2f), a także osób sprawujących funkcje w osobach prawnych samorządu terytorialnego i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.) stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto należy wskazać, iż Burmistrz R. będąc organem gminy jest jednocześnie organem władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), a dodatkowo – niezależnie od uregulowań u.d.i.p. – działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji i dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych (art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym).

17 Wniosek złożony przez skarżącego w dniu 30 czerwca 2015r. winien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p. Analiza owej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji może zachować się w jeden z poniższych sposobów:

18 1 – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. Przy czym w tym trybie udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.);

19 2. – poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.i.d.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.i.d.p.). Wówczas dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy.

20 3. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.i.d.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.i.d.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;

21 4. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p..

22 Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż Burmistrz Miasta R. w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 30 czerwca 2015r. odwołał się do faktu uprzedniego udostępnienia wnioskowanej informacji w BIP. Tak udzielona odpowiedź nie w pełni stanowiła wywiązanie się organu z obowiązków, które spoczywały na nim na gruncie przepisów u.d.i.p., jakkolwiek należy zgodzić się z organem, że na gruncie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu na wniosek podlega tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium. Oceniając zachowanie organu z punktu widzenia treści wniosku należy wskazać, iż nawet późniejsze (z przekroczeniem terminu zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), udostępnienie w BIP informacji o uchwałach budżetowych Rady Miejskiej w R. począwszy od 1995r. – o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 20 sierpnia 2015r. – nie stanowi zadośćuczynienia obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości nakładów finansowych na funkcjonowanie Straży Miejskiej w R., skoro udostępnione w BIP uchwały zawierają wyłącznie ogólną kwotę przeznaczoną na ów cel, a skarżący we wniosku z dnia 30 czerwca 2015r. domagał się uszczegółowienia owej informacji publicznej w zakresie: wynagrodzenia, zakupu środków transportu, paliwa i umundurowania. Skoro informacje publiczne w tym zakresie nie zostały udostępnione w BIP, to odesłanie do tegoż zbioru informacji publicznych nie stanowi zgodnego z prawem załatwienia wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej.

23 We wniosku z dnia 30 czerwca 2015r. skarżący domagał się także udostępnienia informacji publicznej w zakresie dofinansowania Komendy Powiatowej Policji w R.. Mając na uwadze, iż w tym zakresie skarżący nie domagał się bliższego doprecyzowania przeznaczenia owego dofinansowania, to wypada wskazać, iż organ powołując się na udostępnione w BIP uchwały budżetowe Rady Miasta w R., które zawierają informacje o przekazanych na ten cel środkach z budżetu R., należycie wywiązał się z obowiązku udostępnienia powyższej informacji. Tym samym zawarty w skardze do sądu zarzut nieudzielenie informacji publicznej w powyższym zakresie jest bezzasadny.

24 Zasadnie natomiast stawiany jest zarzut nieudzielenia odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej w zakresie doświadczenia i miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych gminnych spółek. Żądanie udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie zawierało także żądanie wskazania imion i nazwisk tych osób oraz ich wykształcenia. Pierwszą z tych informacji organ wskazał jako ujawnioną w BIP, zaś drugą udostępnił w powtórnej odpowiedzi na wniosek udzielonej w dniu 20 sierpnia 2015r. W odniesieniu natomiast do kwestii doświadczenia i miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych gminnych spółek organ nie zawarł jakiejkolwiek odpowiedzi.

25 Konkludując wypada wskazać, iż niezałatwienie wniosku strony skarżącej w zakresie powyżej przedstawionym, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), w prawem przewidziany sposób, stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

26 Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku.

27 Z okoliczności sprawy nie wynika aby bezczynność stanowiła rażące naruszenia prawa.

28 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

29 a.bł.