Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2012 r., II SA/Łd 602/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2012 r., II SA/Łd 602/12

Sentencja

1 Dnia 5 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych - oddala skargę.

Uzasadnienie

2 |Sygn. akt II SA/Łd 602/12 |

3 | |

4 | |

|UZASADNIENIE |

5 | |

6 | |

7 |Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks |

8 |postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez A. B. |

9 |docieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. A w P. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. |

10 |Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że na wniosek S. K. z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w sprawie |

11 |legalności wykonania docieplenia ścian budynku zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. A [...] w P.. Z protokołu oględzin |

12 |przeprowadzonych w dniu 21 września 2009 r. wynika, że budynek mieszkalny zlokalizowany jest w granicy z sąsiednią nieruchomością. Wszystkie |

13 |ściany budynku są ocieplone styropianem o grubości 10 cm i otynkowane. Od strony południowej istnieje część budynku (ganek) o wym. 7,10 x 2,20 |

14 |m, w której znajdują się drewniane schody prowadzące na nieużytkowe poddasze. Dobudowana część posiada ściany z suporeksu gr. 25 cm oraz |

15 |pokryta jest dachem o konstrukcji drewnianej. Wewnątrz wykonano podest żelbetowy na poziomie stropu nad parterem. Organ uznał za wiarygodne |

16 |wyjaśnienia obecnej właścicielki A. B. - iż roboty budowlane związane z dociepleniem przedmiotowego budynku zostały zakończone w 1997r. |

17 |Wykonanie powyższych robót nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89 poz. 414) obowiązujących w tym czasie, |

18 |a szczególnie art. 29 ust. 2 w/w ustawy, który zawiera wykaz robót budowlanych, na wykonanie których nie było wymagane pozwolenie na budowę. |

19 |Docieplenie budynku nie znalazło się w tym wykazie co oznaczało, iż w tym okresie przed przystąpieniem do docieplenia inwestor powinien uzyskać|

20 |pozwolenie na budowę. W związku z powyższym organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na A. B. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 |

21 |czerwca 2010 r. oceny technicznej wykonanego docieplenia budynku mieszkalnego. Z przedłożonej oceny technicznej, sporządzonej przez mgr inż. J.|

22 |P., wynika, że docieplenie zostało wykonane w roku 1997 r. Stan docieplenia ściany i elewacji budynku na dzień oględzin jest dobry. Brak |

23 |widocznych uszkodzeń i przebarwień. Nie występują rysy, pęknięcia i łuszczenie się warstw. Wykonane docieplenie ścian budynku mieszkalnego jest|

24 |w dobrym stanie technicznym, a obiekt nadaje się do użytkowania. Z przedłożonej ekspertyzy nie wynika, by konieczne były do wykonania roboty |

25 |budowlane, mające na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami. Powiatowy Inspektor Nadzoru |

26 |Budowlanego dla Miasta P. wydał następnie decyzję nr [...] z dnia [...], stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na A. B.. Na skutek |

27 |odwołania S. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [....] z dnia [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia |

28 |odwołania przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi S. K., wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. |

29 |akt II SA/Łd 67/11 uchylił zaskarżone postanowienie. Mając na uwadze ww. wyrok, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia |

30 |[...], Nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że przedmiotem |

31 |postępowania jest wykonanie robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian budynku bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia, o którym |

32 |mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W przypadku robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, |

33 |tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź |

34 |zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków |

35 |określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, zastosowanie znajduje, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 51 ust. 7 ustawy Prawo |

36 |budowlane, art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy. Wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, i warunkom |

37 |technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, postępowanie w sprawie stało się więc - zdaniem organu - bezprzedmiotowe w |

38 |rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. |

39 |Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. K., zarzucając organowi dokonanie błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i oparcie się na |

40 |"niezgodnej z prawdą ocenie technicznej". Wskazał, że nie otrzymał wyjaśnienia dotyczącego wykonania fundamentu betonowego o szerokości ok. 20 |

41 |cm na jego gruncie przy ścianie granicznej budynku A. B.. Zdaniem odwołującego się z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wynika, że |

42 |wykonanie fundamentu należy traktować jako utwardzenie powierzchni gruntu i trwale związane z nim dobudowane ocieplenie wymaga zgłoszenia |

43 |organowi administracji, w przeciwnym razie jest samowolą budowlaną. S. K. zarzucił ponadto nierówne traktowanie stron w tym samym stanie |

44 |prawnym, bowiem z jednej strony decyzją nakazuje mu się w budynku znajdującym się na tej samej granicy zamurowanie otworów okiennych cegłą z |

45 |powodu zagrożenia pożarowego, a z drugiej - w budynku A.B. w ścianie granicznej z jego działką dopuszcza się zastosowanie materiałów |

46 |nieposiadających odpowiednich certyfikatów ognioodporności. Podniósł też, że dobudowanie ściany o grubości 10-13 cm na fundamencie 20 cm |

47 |narusza jego dobra osobiste i przepisy budowlane. Zarzucił też brak dokumentacji fotograficznej dotyczącej spornej ściany. |

48 |Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. |

49 |utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. |

50 |Zdaniem organu II instancji organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo skorzystał z przysługującego mu uprawnienia, |

51 |przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nałożył na A. B. obowiązek sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót |

52 |budowlanych. Z treści przedłożonej oceny technicznej nie wynika potrzeba wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych mających na |

53 |celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w związku z czym prawidłowo stwierdzono, że w aktualnym stanie sprawy|

54 |nie ma podstaw do wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 bądź ust. 4 lub 5 ustawy |

55 |Prawo budowlane, a postępowanie w sprawie prawidłowości realizacji spornej inwestycji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 |

56 |Kodeksu postępowania administracyjnego. |

57 |W odniesieniu do zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia prawa własności, organ stwierdził, że kwestie stosunków sąsiedzkich, naruszenia |

58 |prawa własności oraz zniesienia współwłasności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie mogą być brane pod uwagę przy |

59 |rozpatrywaniu sprawy samowolnie wykonywanych robót budowlanych, innych niż wymienione w art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane. Tryb |

60 |postępowania uregulowany w art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie daje bowiem organom nadzoru budowlanego uprawnień do badania stanów |

61 |własnościowych nieruchomości należących do kognicji sądów cywilnych. |

62 |Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. K.. Podtrzymując wcześniejsze zarzuty, podniósł brak |

63 |ustosunkowania się organu II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dodał, że decyzja o przedłożeniu oceny technicznej w |

64 |przypadku, gdy zostały zwiększone wymiary budynku, a ściana została pogrubiona poprzez dostawienie jej na fundamencie trwale związanym z |

65 |gruntem, na gruncie nie będącym własnością inwestora stanowi naruszenie przepisów budowlanych i wymaga pozwolenia na budowę lub rozbudowę. |

66 |Nadmienił, że w tym samym czasie została dokonana samowola budowlana polegająca na dobudowaniu części budynku od strony południowej. Zdaniem |

67 |skarżącego Powiatowy Inspektor w P. samowolnie wyodrębnił do osobnego postępowania w/w dobudowanie i ocieplenie ściany z jego zawiadomienia |

68 |dotyczącego nieprawnie posiadanych otworów okiennych i ocieplenia, przy czym zarówno Powiatowy, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego |

69 |nie ustosunkował się merytorycznie do tego zarzutu. Skarżący nie podzielił też oceny stanu technicznego spornej ściany, twierdząc, że |

70 |przedłożona ocena techniczna nie pokrywa się z rzeczywistością. Odrębnym zarzutem jest także naruszenie jego dóbr osobistych, ponieważ do |

71 |spornej ściany nie będzie mógł nic dobudować, nowo budowana ściana nie będzie bowiem stała w granicy. |

72 |W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując |

73 |stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. |

74 | |

75 |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

76 | |

77 |Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. |

78 | |

79 |Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami |

80 |administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji |

81 |publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i |

82 |obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. |

83 |Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. |

84 |Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości umorzenia tzw. postępowania naprawczego, tj. |

85 |postępowania toczącego się w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.Dz.U. nr 243 z 2010r., |

86 |poz. 1623 ze zm.). |

87 |Organ administracji wydaje decyzję o charakterze procesowym na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z |

88 |jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość |

89 |postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego,|

90 |a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty - decyzji merytorycznej. Postępowanie może być|

91 |bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do |

92 |wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według |

93 |hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 12.02.2008r. |

94 |sygn. akt II OSK 2042/06, publ. LEX 394025). Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania jest sytuacja, w której właściwy organ w |

95 |określonych okolicznościach faktycznych, istniejących w danej sprawie administracyjnej, nie może rozstrzygnąć o istocie tej sprawy, z powodu |

96 |braku podstawy do wydania tego typu decyzji. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze stwierdzi, iż brak jest |

97 |podstaw do wypełnienia dyspozycji zawartej przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane, powinien zgodnie z zasadami ogólnymi rządzącymi |

98 |postępowaniem administracyjnym umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia |

99 |5.10.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 444/11 publ. LEX nr 966392) . |

100 |Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. |

101 |Przedmiotem uregulowanego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane postępowania naprawczego jest ustalenie, czy faktycznie miała miejsce samowola |

102 |budowlana (w innych przypadkach niż określonych przepisem art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1, tj. niezwiązanych z budową |

103 |obiektu budowlanego), w razie potwierdzenia tych okoliczności, ocena wykonanych robót budowlanych pod kątem techniczno-budowlanym oraz |

104 |nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do |

105 |stanu zgodnego z prawem. Rzeczą organu jest więc ustalenie, czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora określonych obowiązków |

106 |(por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17.02.2011 r. sygn. akt II SA/Go 891/10 publ. LEX nr 993141). Jest to zatem swoiste |

107 |postępowanie legalizacyjne, kończące się wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku |

108 |jego niewykonania - decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie |

109 |obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3). |

110 |W rozpoznawanej sprawie A. B. dokonała ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. A [...] w P., które to |

111 |roboty budowlane zostały zakończone w 1997r. Jak ustaliły organy administracyjne roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę wymaganego |

112 |wówczas obowiązującymi przepisami. W konsekwencji, na podstawie art. 81c Prawa budowlanego został na nią nałożony obowiązek przedłożenia oceny |

113 |technicznej wykonanego docieplenia. Organy mają bowiem, w razie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także |

114 |stanu technicznego obiektu budowlanego, prawo do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, |

115 |obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Na podstawie ceny technicznej organ doszedł do |

116 |wniosku, że wykonane roboty nie wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, ponieważ zostały wykonane prawidłowo, |

117 |docieplenie ścian jest w dobrym stanie technicznym, a obiekt nadaje się do użytkowania. Tym samym w sprawie nie zachodzi potrzeba zastosowania |

118 |art. 51 ustawy Prawo budowlane. |

119 |W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż w sytuacji zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem dalsze prowadzenie postępowania w trybie |

120 |art. 51 ustawy Prawo budowlane stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania naprawczego wynika w tym przypadku z braku legalnej |

121 |możliwości wydania orzeczenia w sprawie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu |

122 |zgodnego z prawem. Inwestorka A B przedłożyła na żądanie organu ocenę techniczną, zgodnie z którą stan techniczny obiektu w którym wykonano |

123 |ocieplenie bez wymaganego pozwolenia jest dostateczny i nie wymaga wykonania dodatkowych prac budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu |

124 |zgodnego z prawem. Skoro zatem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (ocena techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia |

125 |budowlane – mgr inż. J. P.) nie pozostawiał wątpliwości, że wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującym przepisami, w tym z przepisami |

126 |techniczno – budowlanymi, postępowanie naprawcze, którego celem jest przecież doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do zgodności z prawem, nie|

127 |mogło być dalej prowadzone. W przypadku więc ustalenia, że wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie |

128 |samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że wykonane roboty nie naruszają prawa, co też |

129 |miało miejsce w przedmiotowej sprawie. |

130 |Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, a swoje stanowisko |

131 |uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.. |

132 |Zarzuty skargi podważające wartość materiału dowodowego w sprawie, na którym oparł się organ, należy natomiast uznać za bezpodstawne. Nie |

133 |został bowiem przeprowadzony inny dowód, który wykazałby okoliczności odmienne, niż te ustalone przez organ na podstawie sporządzonej oceny. |

134 |Odnosząc się natomiast do stawianego przez skarżącego zarzutu naruszenia prawa własności poprzez przekroczenie granicy nieruchomości przy |

135 |ocieplaniu budynku, stwierdzić należy, jak słusznie podniósł organ II instancji, że zarzut ten nie może być podnoszony w postępowaniu |

136 |administracyjnym. Naruszenie własności nieruchomości nie może stanowić samoistnej przesłanki do nakazania rozbiórki, bowiem ochrona prawa |

137 |własności w pierwszej kolejności wynika z przepisów Kodeksu cywilnego, a nie z przepisów prawa |

138 |administracyjnego materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 30.04. 2010r. sygn akt II OSK 205/10 publ. LEX nr 597482; wyrok NSA z dnia |

139 |26.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2140/10 publ. LEX nr 1138086). W takich przypadkach zastosowanie znajduje art. 151 Kodeksu cywilnego. |

140 |Zarzuty skargi podważające wartość materiału dowodowego w sprawie, na którym oparł się organ, należy natomiast uznać za bezpodstawne. Nie |

141 |został bowiem przeprowadzony inny dowód, który wykazałby okoliczności odmienne, niż te ustalone przez organ na podstawie sporządzonej oceny. |

142 |W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. |

143 |skargę oddalił. |

144 |n.k-o. |

145 | |