Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2010 r., II SA/Łd 268/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2010 r., II SA/Łd 268/09

Sentencja

1 Dnia 16 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M.B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy B. na podstawie art. 50, art. 51, art. 53,. Art. 54, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A, w tym wieży kratowej wraz z posadowieniem niezbędnych urządzeń technologicznych i przyłącza elektrycznego, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

3 W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że dla terenu inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie planowana inwestycja, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy do inwestycji celu publicznego, stąd wymagane jest postępowanie ustalające inwestycje celu publicznego w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podał, iż działając w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, o wszczęciu postępowania zawiadomił mieszkańców w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie tj. na tablicy ogłoszeń. Od stron postępowania, lokalnej społeczności, także z miejscowości sąsiednich wpłynęły zastrzeżenia co do miejsca lokalizacji inwestycji. Odbyło się zebranie lokalnej społeczności z przedstawicielami inwestora, na którym przedstawiono propozycje lokalizacji zamiennej, która jednak nie została zaakceptowana przez inwestora.

4 Przechodząc do meritum sprawy organ wskazał, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż będzie elementem zakłócającym wymagania ładu przestrzennego, jako że jest to obszar o niskiej zabudowie, nie ma na nim obiektów wysokiego napięcia ani innych elementów wertykalnych mogących komponować się z planowana wieżą. Nadto zostanie zakłócony istniejący krajobraz, walory architektoniczne i krajobrazowe obszaru, który obecnie jest terenem typowo wiejskim o niskiej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Realizacja inwestycji spowoduje zmniejszenie walorów ekonomicznych przestrzeni a ponadto jest sprzeczna z potrzebami lokalnego interesu społecznego. Reasumując organ podkreślił, iż nie kwestionuje potrzeby realizacji inwestycji, a jedynie propozycję jej lokalizacji na działce nr 104/19, zatem mając na uwadze wszystkie aspekty sprawy należało odmówić ustalenia jej lokalizacji.

5 W odwołaniu od powyższej decyzji A Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła pominięcie art. 4 Prawa budowlanego, błędną interpretację art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieuwzględnienie dokumentacji zgodnej z § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

6 W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby realizacja inwestycji zakłóciła obecny porządek architektoniczny i ład przestrzenny, gdyż znajdująca się na tym obszarze zabudowa nie tworzy żadnego zwartego kompleksu mieszkalnego, a jedynie luźno usytuowaną zabudowę gospodarczą, nie związaną z żadnym stylem architektonicznym. Nadto przedmiotowa inwestycja została zaplanowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i spełnia wszelkie możliwe wytyczne dotyczące planowania i projektowania podobnych obiektów.

7 Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

8 Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, iż zarzut naruszenia art. 4 Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ustawa Prawo budowlane dotyczy innych niż planowanie i zagospodarowanie przestrzenne faz procesu inwestycyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, iż stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zaznaczył, iż takiej niezgodności w niniejszej sprawie nie ma. Dodał, iż nie można podzielić stanowiska organu I instancji o naruszeniu art. 1 ust. 2 w/w ustawy, ponieważ planowana wieża nie znajdowałaby się w bezpośredniej odległości od budynków mieszkalnych, lecz co najmniej w odległości kilkudziesięciu metrów. Z załączonych do odwołania zdjęć wynika, iż rzeczywiście analizowany obszar nie jest związany z żadnym stylem architektonicznym, od strony pól uprawnych stanowi typowy obraz obszarów nizinnych, bez szczególnych walorów widokowych, zatem trudno zgodzić się z organem I instancji, iż dojdzie do zakłócenia ładu przestrzennego. Kolegium podkreśliło, iż przepis art. 1 ust. 2 w/w ustawy należy traktować jako dyrektywę interpretacyjną przy stosowaniu przepisów tej ustawy oraz przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. Odmowa ustalenia lokalizacji byłaby zatem prawidłowa, gdyby organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i przepisami odrębnymi. Organ I instancji takiej sprzeczności jednak nie wykazał, usytuowanie wieży stacji bazowej na terenie, na którym znajdują się zakłady usługowo - produkcyjne, mimo istniejącej niskiej zabudowy, nie można traktować jako przejaw naruszenia wymagań ładu przestrzennego. Kolegium zaznaczyło, iż odmowa ustalenia lokalizacji uzasadniona jest jedynie w przypadku ustalenia, iż planowane zamierzenie narusza obowiązujące przepisy prawa, również argument o obniżeniu wartości ekonomicznej przestrzeni okalającej inwestycję nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż opiera się na założeniu przyszłym i niepewnym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż negatywne nastawienie do planowanej inwestycji znacznej części mieszkańców wsi Z. oparte zostało na niewiedzy i obawie obiektywnie niczym nieuzasadnionej w świetle aktualnej wiedzy naukowej i regulacji prawnych dotyczących warunków technicznych i emisyjnych telekomunikacyjnych obiektów budowlanych i ich usytuowania.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. J. B. i M. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący nie zgodzili się z oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu II instancji podnosząc, iż planowana inwestycja będzie elementem zakłócającym wymagania ładu przestrzennego obszaru o niskiej zabudowie, a tym samym nie jest zgodna z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazali na naruszenie art. 56 i 58 ust. 2 powołanej ustawy.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga nie jest zasadna.

12 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).

13 Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

14 Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

15 Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

16 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

17 Należy w pełni podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Iż Wójt Gminy B. wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, ustalonego w sprawie. Zgodnie z tym przepisem nie można bowiem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ I instancji interpretacji tego przepisu dokonał przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9 ustawy, obligującego do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektoniczno – krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu publicznego, jak i art. 2 pkt 1 wskazującego, iż pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

18 W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego ( zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56 ), co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 13 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06 – LEX nr 232973), w którym stwierdził, że "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa".

19 Sąd w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego, iż przyjęcie, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być niezgodność z normami niedookreślonymi - takimi jak powołane wyżej przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej.

20 W ocenie Sądu, przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych (odrębnych) aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście przepisy tej ustawy mogą również stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia odmownego, jednakże podstawowym i niezbędnym warunkiem wówczas musi być szczegółowość normy prawnej. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Ustawa ma oczywiście kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 618/07 – LEX nr 394781), zgodnie z którym "Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." W wyroku tym Sąd podkreślił także, że "Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie". Analogiczne stanowisko wyrażone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1117/08 (LEX nr 519778), którego rozważania są w pełni aktualne w rozpoznawanej sprawie.

21 Nie ulega wątpliwości, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi substytut planu miejscowego i jest instytucją zbliżoną do decyzji, ustalającej warunki zabudowy. W tym jednak przypadku oprócz podobieństw, sprowadzających się do podobnej funkcji obu rodzajów rozstrzygnięć w toku procesu inwestycyjnego, istotniejsze są różnice w zakresie przesłanek wydania decyzji w obu tych trybach, a wynikające ze specyfiki zamierzeń inwestycyjnych. Trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy, oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1), w czym zresztą należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. W odniesieniu do decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Wystarczy zresztą dokonać analizy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, aby dojść do wniosku, że zastrzeżenie takie byłoby całkowicie chybione. Charakter większości z tych inwestycji - dla przykładu dróg i linii kolejowych - wyklucza nie tylko zastosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza, że realizacja każdego takiego zamierzenia musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Z oczywistych bowiem względów nie można wymagać, aby dla ustalenia lokalizacji linii kolejowej niezbędne było istnienie w bliskim sąsiedztwie innych linii kolejowych bądź obiektów, które charakteryzują się podobnymi parametrami. W odróżnieniu zatem od zamierzeń, objętych obowiązkiem uzyskania warunków zabudowy, z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu znacząco odbiegać. Skoro ustawodawca nie przewidział, jak ma to miejsce w odniesieniu do warunków zabudowy i wynika w tym zakresie z przepisów wykonawczych, aby dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego odpowiadały średnim wartościom, występującym na danym terenie, najwyraźniej dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od tych wartości. Skoro tak, to warunek kontynuacji i dostosowania charakteru zabudowy nie został w ustawie zastrzeżony, co czyni niedopuszczalnymi próby wprowadzenia go za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych, takich jak ład przestrzenny.

22 Z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażonej w anteny nadawcze i odbiorcze wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie stanowiska organu I instancji musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W świetle art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ona zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne, a wśród nich szczegółowe normy, zawarte w tej samej ustawie, a także wynikające z przepisów, umiejscowionych w innych aktach prawnych. Tymczasem organ I instancji nie przeanalizował inwestycji pod kątem tak właśnie rozumianych przepisów odrębnych, nie badając na przykład jej zgodności z normami w zakresie ochrony środowiska.

23 Sąd nie podzielił również zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Skutki przewidziane w art. 36 to: obniżenie wartości nieruchomości oraz uniemożliwienie bądź ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.

24 Analiza powołanych przepisów wskazuje, że ustawodawca dopuszcza wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która może wywierać negatywne skutki na otoczenie. Okoliczność ta nie może jednak stanowić negatywnej przesłanki do wydania decyzji. Wskazany przepis w przypadku zaistnienia skutków, o których stanowi art. 36 ustawy daje właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji gwarancję otrzymania od właściwej gminy stosownego odszkodowania, czy też wykupienia nieruchomości lub jej części.

25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wywiodło, że argument o zdecydowanym zmniejszeniu wartości ekonomicznej przestrzeni znajdującej się wokół planowanej inwestycji oparty jest jak na razie na założeniach przyszłych i niepewnych, a przede wszystkim nie może przesądzać negatywnej dla inwestora treści decyzji.

26 W tym stanie rzeczy, decyzja organu II instancji, którą wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania zgodnego z przepisami Rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym zakresie nie narusza prawa.

27 W toku postępowania sądowego wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania składali kolejni właściciele nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja. Z akt sprawy wynika, iż osób sprzeciwiających się tej inwestycji, a zatem zainteresowanych rozstrzygnięciem Sądu byłoby co najmniej kilkadziesiąt. Dopuszczanie zaś tych osób do udziału w postępowaniu i zawiadamianie o kolejnych terminach rozpraw uniemożliwiałoby de fakto rozpoznanie skargi i merytoryczne zakończenie sprawy przez Sąd.

28 Wobec treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, Sąd uznał, iż rzeczą tego organu będzie właściwe ustalenie kręgu stron postępowania i zawiadamianie ich o czynnościach podjętych w toku ponownie prowadzonego postępowania.

29 Z przytoczonych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

30 ar