Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2009 r., III SAB/Łd 36/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2009 r., III SAB/Łd 36/09

Sentencja

1 Dnia 4 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 roku sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego – E. M. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia[...] roku nr [...]Komendant Wojewódzki Policji przyznał E. M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia.

3 Pismem z dnia 21 marca 2006 roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. poinformował skarżącego o zmianie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla m.in. emerytów i rencistów Policji i zwrócił się z prośbą o nieskładnie oświadczeń mieszkaniowych, bowiem od 2006 roku równoważnik nie będzie wypłacany.

4 Wnioskiem z dnia [...] roku skarżący jako emerytowany funkcjonariusz Policji wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 2006 roku. Wskazał, że należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 roku. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 roku w sprawie l OSK 953/07.

5 Odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919) zostały uchylone w wyniku jego nowelizacji, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wskazał też, iż zostały uchylone przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2008 roku żaden z organów ( komendantów ) nie ma takiego uprawnienia.

6 W piśmie z dnia [...] roku skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał argumenty wskazane we wniosku z dnia [...] roku. Dodatkowo wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu za 2009 rok.

7 W odpowiedzi z dnia [...] roku, Komendant Wojewódzki Policji w Ł., wskazał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

8 Skarżący złożył w dniu 10 marca 2009 roku zażalenie na niezałatwienie sprawy.

9 Pismem z dnia [...] roku Komendant Główny Policji wskazał, że pismo z dnia 16 lutego 2009 roku nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., więc nie przysługuje od niego odwołanie. Podkreślił, że pismo to jest informacją o obowiązującym stanie prawnym. Jednocześnie zaznaczył, że organy Policji utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika wobec tej grupy osób.

10 W skardze z dnia 25 czerwca 2009 roku skarżący zarzucił bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. zarzucając mu naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji przez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

11 W odpowiedzi na skargę z dnia 5 sierpnia 2009 roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie nie zostały wydane żadne decyzje administracyjne. Organ administracji podkreślił, że przepis art. 91 ustawy o Policji przewiduje uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego z remont lokalu wyłącznie w stosunku do funkcjonariuszy w służbie czynnej. Tego zakresu podmiotowego nie rozszerza również od 1 stycznia 2006 roku rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga jest zasadna.

14 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

15 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4.

16 Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji.

17 W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej.

18 Stosownie do art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy).

19 Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.

20 Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T Woś, H. Knysiak – Molczyk. M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86).

21 Przepis art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

22 Data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 k.p.a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Datą wszczęcia postępowania w razie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie jest dzień wpływu podania do organu właściwego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 345,362,742).

23 W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wnikająca z nierozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu.

24 Zdaniem Sądu w tym składzie przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wyczerpał tryb z art. 37 § 1 k.p.a., a skarga została wniesiona w terminie.

25 Sąd uznał, iż właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego jest ten organ, który wydał decyzję z dnia [...] roku nr[...] z której skarżący wywodzi skutki prawne, czyli Komendant Wojewódzki Policji.

26 Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności, do których był prawnie zobowiązany. Dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie kończącym konkretne postępowanie. Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy.

27 Jest poza sporem, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [....] r. nr [...], w której skarżącemu przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu.

28 Na podstawie tej decyzji skarżący co roku składał oświadczenie mieszkaniowe i organ wypłacał równoważnik, aż do utraty mocy obowiązującej § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919).

29 Nie budzi wątpliwości, iż z ww. decyzji skarżący wywodzi swoje uprawnienie do wypłaty równoważnika. Decyzja ta nie została uchylona, nie stwierdzono jej wygaśnięcia, ani postępowanie w tej sprawie nie zostało umorzone.

30 Wniosek zatem skarżącego o wypłatę równoważnika wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Skoro wniosek dotyczył uprawnień skarżącego, to organ nie mógł rozstrzygnąć tego wniosku w takiej formie jak tego dokonał, to znaczy odpowiadając pismem, iż skarżącemu równoważnik za remont lokalu nie przysługuje, gdyż przyjęcie tej formy rozstrzygnięcia wniosku pozbawia skarżącego prawa do kontroli sądowoadministracyjnej.

31 W wyroku z dnia 26 maja 2009 r w sprawie I OSK 761/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż : " Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mającą w tym interes prawny " . Sąd w tym składzie w pełni ten pogląd podziela.

32 Po wszczęciu zatem postępowania administracyjnego organ mógł postąpić dwojako: albo odmówić dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wydając decyzję administracyjną, (od której skarżącemu przysługiwałoby odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego), albo dokonać czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, (która to czynność również podlegałaby ostatecznej kontroli sądowoadministracyjnej).

33 Skoro zatem organ, pomimo istniejącej w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie, nie wypłacił skarżącemu równoważnika i nie wydał decyzji odmawiającej wypłaty tego równoważnika przyjąć należy, iż pozostaje w bezczynności.

34 W sprawie o bezczynność Sąd nie może rozstrzygać sprawy merytorycznie. Zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego zawarte w sentencji wyroku umożliwia zajęcie stanowiska merytorycznego w odpowiedniej przepisanej prawem formie. Takie stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego .( np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 roku I OSK 673/09 nie publikowany ).

35 Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

36 D.T.