Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2023 r., III SAB/Łd 160/22

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2023 r., III SAB/Łd 160/22

Sentencja

1 Dnia 15 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Wójta Gminy Bełchatów w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi gminnej postanawia: odrzucić skargę. e.o.

Uzasadnienie

2 2 grudnia 2022 r. T.Z. (dalej: skarżący, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Bełchatów (dalej: organ) w sprawie rozpoznania wniosku o wykonanie zjazdu z drogi gminnej.

3 W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bełchatów wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że 25 października 2022 r. do Urzędu Gminy Bełchatów wpłynął wniosek skarżącego o wykonanie zjazdu z drogi gminnej nr ewid. [...] obręb P., gm. B. oraz wytyczenie geodezyjne drogi dojazdowej celem umożliwienia dojazdu do nieruchomości rolnej, stanowiącej własność skarżącego. W ocenie organu, powyższy wniosek skarżącego nie dotyczył sprawy z zakresu administracji publicznej, albowiem droga, z której wykonania zjazdu żąda wnioskodawca (tj. działka nr [...] obr. [...] P.) nie stanowi drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną powszechnego korzystania, o czym Wójt Gminy Bełchatów poinformował wnioskodawcę w odpowiedzi na jego wniosek 24 listopada 2022 r. Działka, na którą miałby zostać wykonany zjazd z działki nr [...] nie stanowi przy tym własności wnioskodawcy, lecz własność Gminy Bełchatów. Na działce tej ustanowiona jest na rzecz nieruchomości wnioskodawcy (działki nr [...]) służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu, przegonu i przejazdu przez działki nr [...], [...], [...] i [...] i to z tej służebności, a nie z przepisów prawa publicznego wnioskodawca wywodzi swoje żądanie. Co więcej, służebność ta jest przedmiotem powództwa Gminy Bełchatów przeciwko T.Z. o zniesienie służebności. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Bełchatowie z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I C 472/21, powództwo Gminy zostało oddalone. Wyrok ten jest nieprawomocny, gdyż toczy się postępowanie apelacyjne w tej sprawie. W akcie notarialnym z 29 listopada 2019 r. sporządzonym pod numerem rep. [...] ustanowiono nieodpłatną, nieograniczoną w czasie służebność gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...], tj. na rzecz nieruchomości skarżącego polegającą na prawie przechodu, przegonu i przejazdu przez działki stanowiące własność Gminy Bełchatów nr [...], [...], [...] i [...] pasem o szerokości pięciu metrów, biegnącym od drogi gminnej, wewnętrznej (działka nr [...]) kolejno przez działki gminne, aż do działki nr [...], w celu dostania się do działki uprawnionej skarżącego. Umowa ustanowienia służebności, wskazana powyżej, nie obliguje właściciela nieruchomości obciążonej do jakichkolwiek działań organizacyjnych i budowlanych, a jedynie do znoszenia prawa przejazdu, przechodu i przegonu na rzecz działki [...]. Obowiązek ten Gmina przez cały czas respektuje. Organ podkreślił, iż służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej (art. 228 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego; Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: k.c.). W sytuacji gdy nie ma odrębnej regulacji umownej, obowiązek utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej (wynika to z art. 289 § 1 k.c.). Organ podkreślił, że przepis odnosi się do "urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności", jeśli są potrzebne (utwardzenie drogi), jak i późniejszego ich utrzymywania w należytym stanie, stosownie do sposobu korzystania z drogi i przeznaczenia nieruchomości władnącej oraz obciążonej. Organ zwrócił również uwagę, że skarżący posiadał wpis ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] P., gm. B., oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] - nieodpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej, polegającej na prawie przechodu, przegonu i przejazdu przez działkę nr [...] o obszarze 0,1078 ha na całej jej długości i szerokości, w celu dostania się od działki uprawnionej do drogi gminnej, wewnętrznej nr [...] wraz z prawem przeprowadzenia przez działkę nr [...] do działki uprawnionej nr [...] przyłączy energii elektrycznej i wodnokanalizacyjnej oraz wszelkich innych mediów wraz z prawem wstępu na działkę obciążoną celem dokonania napraw, czy usunięcia awarii. Prawa tego skarżący zrzekł się w celu zachowania służebności na działkach gminnych, tj. w celu zniweczenia powództwa Gminy w sprawie o sygn. akt I C 472/21, w toku procesu przed Sądem Rejonowym w Bełchatowie. Skarżący podnosił w toku procesu sądowego, że przez działki gminne można przejechać, a z istniejącej służebności korzysta tylko kilka razy w roku osoba uprawiająca działkę nr [...], tj. w celach rolniczych. Zdaniem organu, opisany wyżej spór ma jednak charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny i nie powinien być rozpatrywany w trybie przepisów k.p.a. (v. postanowienie WSA w Rzeszowie z 5 grudnia 2007 r., II SA/Rz 714/07). Ponadto, zgodnie z art. 53 § 26 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

5 Na wstępie niniejszych rozważań należy wskazać, że zakres kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności został wyznaczony w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Centralnym problemem jest ocena, czy niniejsza sprawa mieści się w zakresie ww. regulacji.

6 Problematyka ta była już podnoszona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3167/18, że bezczynność w odmowie uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) podlega jurysdykcji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

7 Jak przyjął NSA w powyższym postanowieniu z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3167/18, zarówno w sytuacji objętej regulacją art. 29 ust. 1, jak i ust. 2 u.d.p. konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Sprawą administracyjną jest sprawa poddana kognicji organu administracyjnego, którym jest organ administracji państwowej bądź samorządowej w znaczeniu ustrojowym bądź funkcjonalnym. Cechuje je wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa, umocowanie do stosowania środków władczych i w zakresie przyznanych kompetencji. Jej przedmiotem jest materia o charakterze indywidualnym rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej.

8 Ustalenie, iż sprawa prowadzona w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p. jest sprawą administracyjną skutkuje, że organ administracji musi ją zakończyć stosownym rozstrzygnięciem. Nietrafnie Wójt Gminy Bełchatów przyjmuje, że wykonanie zjazdu z drogi gminnej nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Należy w tym miejscu przytoczyć fragment wyroku NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20, w którym stwierdził, iż należy zgodzić się, że wykonanie obowiązku z art. 29 ust. 2 u.d.p. ma charakter czynności materialno-technicznej, polega na podjęciu faktycznych działań, skutkujących budową lub przebudową zjazdu. Gdy zarządca drogi uznaje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu, przystępuje do czynności (prawnych, faktycznych i organizacyjnych) zmierzających do jego wykonania. Natomiast gdy zarządca drogi neguje istnienie takiego obowiązku, skierowane do niego żądanie podjęcia działań materialno-technicznych powinien załatwić w formie procesowej poprzez wydanie decyzji, co chroni interes prawny właścicieli nieruchomości przyległych do przebudowywanych lub budowanych dróg. Odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej. Jest to uzasadnione konstrukcją całego przepisu art. 29 u.d.p. oraz koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed zaniechaniem jego realizacji.

9 Naturalnie sąd nie przesądza, jaką decyzję powinien podjąć Wójt Gminy Bełchatów, nie to jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania. Bez względu jednak na ustalenia w sprawie, powinna ona się zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W przeciwnym wypadku podmioty prywatne, takie jak skarżący T.Z., byłyby pozbawione możliwości efektywnego domagania się swoich praw, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.

10 Niezależnie jednak od powyższych rozważań, sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

11 Celem złożenia ponaglenia jest wyczerpanie środków zaskarżenia i umożliwienie załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Droga sądowa jest zatem dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Ponadto, na gruncie art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a., strona ma prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w powyższym przepisie (pkt 1 - bezczynność), bądź kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 - przewlekłość). Tym samym, złożenie skargi na bezczynność, czy też przewlekłość organu jest możliwe dopiero po wniesieniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 k.p.a.

12 Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

13 Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarga skarżącego w sprawie bezczynności Wójta Gminy Bełchatów w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi gminnej nie została poprzedzona złożeniem ponaglenia w tym zakresie, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

14 W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., zobowiązany był do odrzucenia skargi, o czym orzeczono w postanowieniu.

15 k.ż.